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——2014年7月28日在省十二届人大常委会第十一次会议上
省人大常委会委员
省人大财政经济委员会委员王善平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：2014年6月12日，省人民政府向省人大常委会提出关于提请审议《湖南省乡镇财政管理条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）的议案。为了做好《条例（修订草案）》的审议工作，省人大财政经济委员会听取了省财政厅关于乡镇财政管理工作和立法情况介绍，赴部分市、县、乡镇开展了调研，召开座谈会听取了省直有关部门和单位的意见和建议。2014年7月18日，我委召开第19次全体会议对《条例（修订草案）》进行了审议。现将审议意见报告如下：
我委认为，《湖南省乡镇财政管理条例》自2000年3月颁布实施以来，为规范和加强乡镇财政管理，促进乡镇经济社会发展，维护基层政权稳定，发挥了重要作用。但是，随着财税体制改革的推进和农村经济社会的发展，我省乡镇财政的运行环境和运行方式发生了很大变化，乡镇财政管理面临许多新情况、新问题，原条例的很多规定已经与实际情况不相符合。一是乡镇基本财力保障不到位。随着各项农业税费的取消，大多数乡镇丧失了自主性收入来源，基本支出主要依赖上级财政转移支付。而乡镇刚性支出不断增长，收支矛盾日益加剧。目前，国家已基本建立县级基本财力保障机制，但县对乡镇的基本财力保障责任还没有完全落实到位。二是乡镇财政职能发生重大转变。乡镇财政的基本职能由过去的征管型逐步转变为服务型，乡镇财政管理的重点是财政资金和资产债务的监管。三是预算管理方式出现重大调整。目前，我省绝大多数乡镇财政因为收支规模小、管理水平低、预算不规范等原因，乡镇预算已按照财政部的统一部署实行县乡两级财政共编，原条例规定的预算管理制度已经基本流于形式。四是资金监管不到位。当前，涉农财政资金规模大、监管难。有的资金管理责任不明确，支出随意性大；有的项目资金和民生资金多头重复申报、虚报冒领挪用，管理漏洞多；有的资金管理程序复杂，环节多，监管难到位，全省现有165项惠农补贴项目中仅52项通过涉农补贴信息系统（俗称“一卡通”）发放，这些问题，严重影响乡镇财政资金规范性、安全性和有效性，迫切需要通过立法来加以解决。五是资产债务管理不规范。由于法制不健全和监管不到位，乡镇资产管理不规范、不严格，造成资产使用效益低下和资产流失。一些乡镇违规举债，违规提供担保，债务负担沉重，债务风险积聚。
此外，随着乡财县管乡用改革和国库集中收付制度改革的全面深入推进，我省乡镇财政在预算编制、账户设置、集中支付、政府采购和票据管理方面，取得了阶段性成果，一些行之有效的好做法，需要通过修订条例予以确认和巩固；一些财政改革的新措施，需要通过修订条例予以引导和促进。因此，我委认为，适应乡镇财政管理的新形势，根据改革的新要求和我省实际情况，对条例进行修订，是必要的。为了完善《条例（修订草案）》，提出以下建议：
一、关于乡镇财政职能定位
乡镇财政是国家财政体系的重要组成部分，在发展地方经济、加强基层政权建设等方面发挥着不可替代的作用。随着农村综合改革的不断深入，乡镇财政征收职能加速弱化，支出经费保障职能也在减弱，服务“三农”职能日趋增强，乡镇财政的主要职能和工作重点已发生根本改变。在全面深化改革特别是中央加快推进行政体制、财税体制改革的背景下，对乡镇财政职能重新定位，并在《条例（修订草案）》中予以明确，对于理顺乡镇财政管理体制，规范乡镇财政管理，具有重要意义。明确乡镇财政职能定位，应当注重把握以下几点：一是处理好乡镇财政与县级财政的关系、与县直有关部门的关系、与乡镇政府其他机构的关系、与村级集体组织以及农村专业合作社等方面的关系，做到职责明确，权责对等。二是保障乡镇财政的知情权和参与权，依法加强乡镇财政对乡镇收支的统筹职能，同时，根据现行的法律法规规定和管理体制，区分不同情况，明确各类资金、资产、债务管理和监督的责任主体。三是充分尊重村民自治权。根据《村民委员会自治法》的规定，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。村民委员会管理村集体所有的土地和其他财产。所以，在处理乡与村的关系上，应当以村民自治为前提，乡镇财政的职能定位应当明确为监督和指导。
同时，为了保障乡镇财政职能履行到位，应当对乡镇财政机构的职责进行重新规定。建议保留原条例关于乡镇财政机构职责的规定，并根据乡镇财政职能新的定位，对乡镇财政机构职责进行调整、补充和完善。
二、关于乡镇预算
乡镇预算管理是乡镇财政管理的核心。十八届三中全会明确提出：“要改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”。目前，我省乡镇预算存在的矛盾和问题比较突出。一是预算编制不能体现乡镇政府预算主体地位。根据财政部有关乡财县管乡用改革的要求，我省绝大多数乡镇预算采取县乡两级财政部门共编的形式。在预算编制过程中，县级财政部门一般将乡镇预算比照县直单位预算，并实行预算代编，乡镇政府没有预算编制的自主权，也没有预算编制的主动性和积极性。二是预算编制很不规范。预算内容简单，收支不完整，有的甚至只有支出预算，没有收入预算。三是预算审批流于形式。乡镇预算草案、预算调整方案、决算草案等，绝大多数乡镇未经人大严格审批。四是预算执行缺乏有效监督。《条例（修订草案）》按具备预算条件和不具备预算条件两种情况对乡镇预算编制主体作了规定，并规定乡镇政府向乡镇人大实行预算报告制，这样规定，既不规范，也不完整。建议《条例（修订草案）》补充完善乡镇预算的内容，强化乡镇人大对预算审批和监督职能，强化预算公开透明。鉴于《预算法》即将审议表决，建议《条例（修订草案）》在审议修改过程中与新的《预算法》相衔接。
三、关于乡镇基本财力保障
乡镇政府作为最基层的一级政府，承担着农业、水利、国土、交通、教育、卫生、计生、民政、财税、综治、维稳等繁杂工作，由于乡镇自主性财力匮乏，县级财力也不充裕，乡镇支出基本依靠县以上财政转移支付来维持，乡镇财力和支出责任不匹配，钱少事多矛盾十分突出，相当部分乡镇基本财力得不到保障。《条例（修订草案）》第四条对此作了一些规定，但对基本财力的范围界定不完整，对县级财政保障责任的规定也比较原则，针对性和可操作性不强，建议修改完善。一是将基本财力保障作为乡镇预算的重点，明确预算支出顺序，优先保障人员经费和运转经费。二是明确省、市（州）政府在科学核定乡镇基本财力保障范围和保障标准，以及建立长效保障机制等方面的职责，并细化县级政府保障乡镇基本财力的具体措施和责任。三是规范乡镇税收征管。税收分成收入是乡镇的主要可用财力来源，由于基层税务机构征管力量不足以及政府财政收入考核体制等原因，许多乡镇实际承担了相当部分的税收征管工作。为了完成税收任务，有的乡镇“买税”、“引税”，增加隐性税收成本，导致税收流失，也给乡镇财政支出带来压力。建议明确规定县级政府不得向乡镇下达不切实际的税收指标任务，强调基层税务机构的税收征管主体责任，乡镇政府只依法承担协税护税责任。四是补充乡镇政府在发展经济、培植财源、增强自身保障能力等方面的职责。
四、关于乡镇国有资产管理
加强乡镇国有资产管理，明确权属关系，防止资产流失，提高资产使用效益，是十分重要和迫切的。《条例（修订草案）》对国有资产购置、登记、管理、处置以及资产确权等方面作了规定，但还不够完善，可操作性不强，有些表述容易产生歧义。由于多方面原因，乡镇和村组的资产构成往往比较复杂，财政资金投入村集体经济组织形成的资产，现行的法律法规没有明确界定其属于国有资产。长期以来，财政资金投入到非国有企业和单位所形成的资产，除以股权形式投入的外，也都没有确权为国有资产，不由政府及有关部门管理和处置。根据十八届三中全会精神，以及让利于民、强农惠农的原则，建议《条例（修订草案）》进一步明确乡镇国有资产界定的标准和范围，对于财政资金投入村集体经济组织形成的资产，除以股权形成的经营性资产以外，都应当明确为村集体资产，由村集体经济组织持有和管理。
五、关于乡镇债务
长期以来，我省大部分乡镇累积各类成因复杂的政府性债务，包括向金融机构贷款、为企业担保贷款、“买税”、“寅吃卯粮”等，许多乡镇债务规模大、还款压力大、债务风险大。与此同时，有些乡镇仍在违法违规举债，债务规模还在不断增加。国家法律和行政法规明确规定，除国务院授权或者批准以外，地方政府不得举债。乡镇政府作为最基层一级政府，收入来源主要依赖上级转移支付，偿债能力很弱，更加不能允许举债。《条例（修订草案）》第十七条规定乡镇可以有条件地举债。建议将这一条修改为：“乡镇人民政府不得以任何方式违反国家规定举借债务或者为单位和个人的债务提供担保。”
六、关于法律责任
一是《条例（修订草案）》第二十二条关于不履行政府信息公开违法行为的规定，以及相关处罚的规定，与《政府信息公开条例》不完全一致，建议作相应修改。
二是《条例（修订草案）》第二十四条关于财政违法行为的范围和处罚的规定，与《财政违法行为处罚处分条例》不完全一致，建议在不重复上位法相关规定的基础上，针对乡镇实际情况，作一些补充和细化的规定。
三是《条例（修订草案）》第二十三、二十四条对责任主体的规定只局限于乡镇政府、机构和人员，建议增加县级政府、有关部门和人员作为责任主体，并补充列举相关违法行为。
以上报告，请予审议。
编辑：redcloud