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——2014年11月22日在省十二届人大常委会第十三次会议上
省人大常委会秘书长 彭宪法
主任、各位副主任、各位委员：
根据全国人大常委会及省人大常委会2014年监督工作计划，省人大常委会今年对《中华人民共和国大气污染防治法》的实施情况进行了监督检查。这次执法检查，一是领导高度重视，全省上下联动。省委书记、省人大常委会主任徐守盛听取执法检查情况汇报，作了重要指示。常委会副主任于来山主持召开主任会议、动员会议，研究部署执法检查工作。常委会副主任谢勇、蒋作斌、陈君文分别带队，17名常委会及专门委员会委员、9名全国和省人大代表分成3个小组，赴长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德、张家界市6个全国大气污染重点防治城市和娄底市进行了重点抽查。其余7个市州人大常委会受省人大常委会的委托，开展了执法检查。二是坚持问题导向，全面了解情况。检查组听取了省人民政府及发改、经信、环保、住建、交通运输等13个省直部门自查自纠和实施该法情况的报告。执法检查办公室赴14个市州开展了调研和“回头看”等行动。三是深入现场抽查，明查与暗访相结合。检查组深入基层和群众，采取听取汇报、现场检查、接受举报、组织暗访等方式开展检查，10多家新闻媒体记者随行采访报道。对大气污染等严重环境污染问题，检查组向当地政府提出了整改建议，一些地方及企业认真落实建议，及时进行整改。现将有关情况报告如下：
一、全省贯彻实施大气污染防治法的主要做法和成效
全省积极实施大气污染防治法，大中城市空气质量恶化趋势有所遏制。今年1至10月，长沙等6个全国大气污染重点防治城市空气质量达标天数比例为66.1 %，同比小幅上升。
（一）主要法律制度逐步得到落实。一是政府落实责任。省人民政府省长杜家毫要求从源头加强大气污染防治。常务副省长陈肇雄多次组织专题会议、现场会议部署大气污染防治工作。省政府制定了《贯彻落实大气污染防治行动计划实施细则》等文件，进行了部署安排，与各市州人民政府签订了目标责任状，纳入了政府绩效考核。各市州出台了实施计划，推动了全省大气污染防治。长沙市实施清霾碧水静音行动，岳阳市对落实目标责任实行考核，张家界市县两级人民政府每年向本级人民代表大会报告环境保护情况，邵阳市、娄底市对大气污染防治工作考核实行一票否决制。二是部门齐抓共管。省发改、科技、经信、公安、财政、环保、住建、交通运输、农业、商务、卫计、质监、气象等部门齐心协力，共同推进大气污染防治法律制度实施。三是严格总量控制。省环保、发改等部门按排放总量严格核发排污许可证，实施燃煤发电企业脱硫、脱硝和除尘电价补偿。经环保部核定，2014年上半年我省二氧化硫、氮氧化物排放量分别比上年同期下降0.26%、3.45%。
（二）产业结构转型升级取得新进展。一是推动产业转型升级。2013年以来，省本级否决或优化选址、工艺项目104个，全省淘汰12个行业161家企业。长株潭三市明确禁止新上火电、钢铁等重污染行业新增产能项目。怀化等地禁止布局大气污染工业项目。郴州、永州市严格筛选湘南承接产业转移示范区项目，严控转入高耗能高污染项目。湘西自治州推进锰锌产业整合，引导项目向工业园区集中。二是整治重点区域。湘潭市竹埠港区域28家化工企业，已于9月底全部关停退出。株洲市搭建搬迁治理与新城建设投融资平台，推动清水塘工业区纳入国家首批老工业基地整体搬迁改造试点范围，目前已完成旗滨玻璃等企业的整体搬迁。三是推广清洁能源。省直有关部门制定出台相关规划，发展循环经济，推进清洁生产。实施气化湖南工程，管道天然气已覆盖9个地级市27个县市区。
（三）重点领域防治工作力度不断加大。一是加强工业烟气污染整治。钢铁、建材、火电等重点行业企业烟气污染治理取得阶段性成效。全省39台省管火电机组和11台钢铁烧结机完成脱硫设施建设，37台省管火电机组和65条新型干法水泥生产线完成脱硝设施建设。二是启动机动车尾气污染防治。今年淘汰黄标车及老旧车10.58万辆，长株潭常娄等市开展机动车尾气检测，长株潭三市建立机动车排气污染监管平台。株洲市倡导绿色出行，建成全国首个电动公交城，建设了公共自行车租赁系统。三是防治燃煤、扬尘、餐饮油烟和秸秆焚烧等重点面源污染。加强燃煤锅炉排放管理，推广清洁能源使用，今年淘汰老旧燃煤锅炉931台计1829蒸吨。加强建筑工地扬尘治理，督促餐饮企业防治油烟。益阳、常德、岳阳等市加强秸杆焚烧管理，加快农业资源循环利用。
（四）行政执法监管得到加强。省直有关部门开展联合执法和专项行动，加强重点区域和行业的监管。省环保、经信等8个部门联合行动，今年1至9月对820起大气环境违法行为进行立案查处，公安机关依法刑事拘留22人。长株潭大气污染联防联控工程纳入全省十大环保工程。各市州制定了大气重污染应急预案，加强大气污染应急预警体系和环境空气质量检测体系建设，14个市州中心城区、51个环保重点县市建设了环境空气质量自动监测点。长沙等6个全国大气污染重点防治城市按国家要求，向社会实时公布监测数据。
二、存在的主要问题
从检查的情况来看，一些地方和企业的大气污染问题比较突出，大气污染防治法的一些规定实施还不到位。据省环保厅统计，全省大气污染防治形势不容乐观，灰霾天数上升，PM10、PM2.5为首要污染物。2013年和今年1至10月，长沙等6个全国大气污染重点防治城市空气质量超标天数分别达23.8%、33.9%，今年1月超标天数高达95.2%。从长株潭三市来看，2013年平均超标天数为44.7%，以PM2.5为首要污染物的天数比例大幅上升，2013年和2014年分别为64.9%、73%。长沙2013年10月21日至28日列该周全国重点城市空气质量最差城市之首。10月17日是执法检查重点抽查的第二天，长沙、湘潭、株洲分别列当日全国重点城市空气最差城市第1、2、4位，空气质量指数超过300为严重污染，而当日长沙火车站区域高达499，创历史新高。
（一）一些领导法制意识差，治污责任没有落实。一是思想认识比较差，少数领导漠视污染。大气污染防治法第六条规定各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责。但少数县乡领导认识不高，没有将大气污染防治列入议事日程，甚至违法引进、新建高耗能高污染项目；有的领导认为治理大气污染就要关闭落后产能，会影响GDP总量、减少财政收入；有的地方怕暴露当地污染问题，不接受检查。如醴陵市等地以路不好走为由，不安排去检查组原确定的区域抽查，暗访发现这些区域确实存在突出污染问题。二是职责不分职能交叉，治污责任落实不到位。该法52项职能中，有20项没有明确具体部门，治污责任难以落实。一些部门自查自纠工作停留在表面和形式上，以会议落实会议，以文件贯彻文件，没有真正去落实到位；有的企业不建设或不正常运行环保设施，甚至非法排污，治污主体责任不落实。三是应急措施少，群众自我防护不强。第二十条规定空气严重污染时，当地政府应当向居民公告，采取强制应急措施。但一些地方对此办法不多，群众也知之甚少。国内外研究表明，大气污染能引起急慢性中毒，灰霾天气对人体健康的危害比沙尘暴更大。特别是PM2.5等可入肺颗粒物被吸入后，能引发哮喘、支气管炎、心血管病、肺癌等疾病，严重影响人类身体健康。在重点抽查中，发现群众在重污染天气出行，很少采取自我防护措施。
（二）结构性污染突出，烟气治理任务艰巨。一是产业结构不合理，落后产能淘汰难。大气污染防治法第十九条对此做了规定。我省产业结构中高能耗重污染产业比重大，产业结构调整难度大，主城区内的企业绿色搬迁难。按国家要求，我省在今年底前须全部完成建材、化工、冶金等行业“十二五”落后产能淘汰任务，但目前完成情况不理想。如全省己列入国家落后产能淘汰公告目录的60余家、生产许可证己到期的40余家、无证生产的10余家水泥厂，很多还在非法生产和排污。同时，国家禁止建设的“十五小”落后产能向山区转移现象突出，加上原有企业排污，使农村污染问题比较严重。二是环保设施建设滞后，污染物减排压力大。第十二、十三、十五条对污染物排放、总量控制等做了具体规定。长株潭三市PM2.5来源研究表明，工业源的贡献率为20.1％。我省很多高能耗高污染企业分布在城区或城郊结合部，脱硫脱硝除尘设施跟不上，外排大气污染物超标，排放总量高，导致城区空气质量很差。同时，在检查垃圾填埋场、养殖场、废品回收加工站等地时，发现恶臭污染严重。农村生活垃圾、洞庭湖区等地区的秸秆数量巨大，就地焚烧现象普遍，大量有毒烟尘和恶臭气体直排，该法第四十一、四十二条的规定落实不到位。据统计，全省“十二五”期间，二氧化硫、氮氧化物等大气污染物的绝对消减量，要分别达到2010年排放总量的43%、33%，减排任务艰巨。三是能源结构不合理，餐饮油烟总量增长快。第九条对清洁能源使用、第三章对燃煤污染做了规定。我省年煤炭实耗量约1.4亿吨，燃煤的使用率过高，大气主要污染物年排放量超过200万吨。全省原煤、洗精煤、焦炭、原油、火电按标准折算，共占规模工业能源消费量的84.7%，清洁能源使用比重太低。第四十四条关于饮食业油烟防治的规定落实较差，随着城镇化的快速推进，城镇人口骤增、餐饮点密集，油烟的排放总量增长迅速，甚至一些大型餐饮企业也没有建设环保设施。
（三）机动车船排放污染严重，建筑扬尘污染防治不力。一是机动车船污染加剧，高排放车船淘汰难。大气污染防治法第四章对此做了专门规定。据环保部统计，2013年我国船舶二氧化硫、氮氧化物排放量，分别占全国排放总量的8.4％、11.3％。我省湘资沅澧四水沿线城镇密布，目前有水上运输船舶8000多艘，但对船舶产生的污染，目前还是防治盲区。截止今年10月，全省及长沙市机动车保有量己分别超过930万辆、170万辆，分别比2008年底增加491.4万辆、110.6万辆，其中黄标车等高排放污染车约占20.6％。长株潭三市PM2.5来源中，机动车尾气贡献率高达25.5％。机动车船保有量的快速增长，导致全省排放污染总量骤增。据测算，1辆黄标车污染物排放量相当于28辆国四绿标车。国务院要求我省今年淘汰15.2万辆黄标车，目前仅完成69.6％的任务。二是油品质量参差不齐，油气回收装置太少。第三十四条的规定实施比较差，省质检局今年对14个市州586个加油站和成品油储备库抽查840批次，抽检发现问题产品181批次，问题产品发现率为21.5%，其中娄底、常德分别高达57.6%、43.9%。很多市州油气回收刚起步，如衡阳有449座加油站，仅23座安装了油气回收装置。即使安装较多的长沙等地，很多由于设施不配套、操作不规范，形同虚设。三是扬尘污染点多面广，防治难度比较大。各地建设工地密布，很多地方管理不规范，污染较严重。长沙市有2000多家建筑工地，梅溪湖片区还是“两型社会”建设示范区，防尘措施落实也不到位。特别是一些市州的城市道路、工业园区项目等政府重点工程，工地黄土裸露，尘土飞场，没有采取有效防尘等措施。第四十三条关于扬尘污染防治的规定落实较差。
（四）执法部门监管不力，执法手段比较软弱。一是日常监管松懈，违法不究现象突出。第六章共20条对法律责任做了明确规定。但一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较突出，对执法检查组反馈的建议，一些地方政府及部门的领导当场表态积极整改，但在执法检查办公室组织的“回头看”中，发现有些地方是应付之举。如宁乡县、石峰区、桃江县、冷水江市范围内被检查的部分水泥、化工等企业，还在非法生产或恶意偷排，当地人民政府及环保、经信等部门对此监管失职；一些地方以罚代管、排污费征收不规范、环保“三同时”制度执行差等现象比较普遍；有些地方甚至非法越级环评，违规审批，干预执法。二是防治技术储备不足，监管能力建设落后。缺乏有效应对灰霾、酸雨、复合型污染、二次污染等技术，监测布点不合理，执法力量薄弱。三是监管手段比较弱，处罚污染难到位。很多县市区职能部门在执法中缺乏高效快捷的设备，对大气污染还只能靠“眼晴看、手指摸、鼻子闻、估计罚”，难以获得准确的监测数据，对违法行为很难查处到位。
（五）法律制度不健全，地方立法未跟上。一是有些制度未建立健全。如未健全问责、公众参与和联防联控等制度。法律责任不严格，守法成本高，违法成本低，多数企业和个人的违法排污行为被查处后，宁愿交罚款也不愿治污。二是污染防治职能分工不清。该法规定的管理职能中，有很多项没有明确具体管理部门。有的职能存在严重交叉，导致管理难以开展。如机动车船排放污染管理职能涉及公安、环保、经信、交通运输、质检等13个部门。三是地方立法严重滞后。该法实施细则已于2001年废止，我省也没有出台该法的实施办法或制订单行条例。
三、对下一步贯彻实施大气污染防治法的建议
大气污染防治既是重大民生问题，也是实现可持续发展的重要抓手。从明年1月1日起，对其余8个市州的环境空气质量也将按新的国家标准一起考核排名，全省大气污染防治的要求更高、责任更重、压力更大。为贯彻落实党的十八届四中全会精神，推进依法治国战略，促进大气污染防治法得到全面实施，提出如下建议：
（一）进一步提高思想认识，充分发动群众。一是宣传普及常识。建议省人民政府及有关部门加大工作力度，加强大气污染防治相关法律法规及常识的学习宣传和普及教育，倡导节约、低碳、绿色的生活习惯和消费方式，推动环境信息和污染源公开，做到家喻户晓。二是统一思想认识。应从事关群众身体健康、事关经济社会可持续发展的高度，充分认识加强大气污染防治的重要意义，切实提高环保认识。三是支持公众参与。人人离不开空气，既是空气的受益者，又是空气污染的制造者，防治污染，人人有责。建议各地继续巩固群众路线教育实践活动成果，相信群众，依靠群众，充分发动群众，使群众踊跃参与大气污染防治。
（二）切实履行环保责任，狠抓各项防治工作落实。一是履行好政府的防治责任。建议省人民政府督促各级人民政府把大气污染防治工作列入重要议事日程，履行好对本辖区大气环境质量负责的职责。二是抓好工作落实。全国人大常委会正在修订大气污染防治法，征求意见稿已公布，即将审议出台。国务院颁布了《大气污染防治行动计划》、省人民政府出台了计划的实施细则、各地制订了实施计划。建议各地按照法律法规和文件的要求，分解任务和责任，一项一项地抓好落实。切实加快环保设施建设和运营监管，重点推进工业烟气治理。实行增长总量控制制度，防治机动车船排放污染。实施精细化管理，加强建筑扬尘、恶臭等污染防治。同时，加快淘汰退出落后产能，有效削减污染排放总量。加快产业和能源结构调整，推进煤改气、煤改电工程，督促娄底、邵阳、张家界等市加快城区天然气输送管网配套和入户工程建设，提高清洁能源使用率。三是常抓不懈务求实效。治理好大气污染是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，毕其功于一役，需要付出长期艰苦不懈的努力。因而要切实改进工作方法，精心谋划，真抓实干，取得实效。
（三）切实加大执法力度，严格监管和责任追究。一是实行联防联控。建议省人民政府督促各级各部门参照长株潭三市的做法，建立联席会议制度，对大气污染防治工作实行区域联防联控。加快大气监测设施和预警能力建设，加强在线监控、日常监管和联合执法，不断加大执法力度，提高执法水平，抓好治污主体责任的落实。二是严格分级监管。健全大气污染层级监管制度，一级负责一级，防止上级包揽、同级推诿、无人负责等现象发生，切实解决守法成本高、违法成本低的问题。三是严格责任追究。依法查处各类大气污染违法违纪行为，特别是严处政府及其部门有关人员在大气污染防治中不作为、甚至乱作为的行为。建议省人民政府对宁乡县、石峰区、醴陵市、桃江县和冷水江市人民政府有关负责人实行诫勉谈话，责成其对本行政区域内有关企业非法生产、恶意排污和执法人员不作为等违法违纪行为立案调查。鉴于冷水江市境内部分企业污染严重、长期反复偷排，在重点抽查后整改不力，建议责成娄底市人民政府依法对该市实行区域限批。
（四）开展跟踪检查，听取整改落实情况报告。一是开展跟踪检查。去年，省人大常委会听取了省人民政府实施大气污染防治法情况的专项工作报告，今年又开展了执法检查，建议省人大常委会及各市州人大常委会明年开展跟踪检查。在明年下半年召开的常委会会议上，重点听取省发改、经信、环保、住建、交通运输等部门的整改落实情况报告，了解各级各部门落实省人大常委会大气污染防治法执法检查报告及审议意见的情况。二是抓好整改落实。对本报告附件一所列的污染问题比较突出的区域及企业，当地人民政府要逐一进行调查核实，明确责任单位和负责人，采取有效措施，尽快整改到位，并及时向省人大常委会办公厅执法检查办公室反馈整改结果。三是加大监督力度。省、市人大有关专门委员会要继续开展明查暗访活动，加大跟踪监督力度。支持新闻媒体加强舆论监督，公开曝光仍然拒不整改或整改不力的地方和企业。支持人民群众加强社会监督，举报大气污染等环境违法违纪行为。建议各级人民政府对环境污染问题整改不力的，一经查实就立即问责，严肃追究有关人员的责任。通过全省上下联动、敢于较真、连抓三年、一抓到底，进一步夯实工作基础，促进大气污染防治相关法律法规得到全面贯彻实施。
（五）加快立法工作进度，提供有效法治保障。一是加快立法进度。按今年立法计划的要求，大气污染防治条例须在今年内提交常委会会议审议，目前己经滞后，建议督促省人民政府在明年三月份前提交审议。同时，鉴于《中华人民共和国环境保护法》己于今年4月底修订出台，建议省人大常委会将修订《湖南省环境保护条例》列入明年立法计划，督促省人民政府在2016年内提交审议。二是配套相关规章。建议增加船舶污染防治内容，尽快修订出台《湖南省机动车船排放污染防治办法》。借鉴外地成功经验，尽快制定我省城市空气重污染应急管理办法。通过地方立法完善相关制度，为全省大气污染防治提供有力法治保障。
以上报告，请审议。
编辑：redcloud