关于全省检察机关推进检务公开和规范执法行为工作情况的调研报告

省人大内务司法委员会

2014年9月

　　根据常委会工作安排，为协助常委会听取和审议省人民检察院关于推进检务公开和规范执法行为工作情况的报告，8月中旬，省人大内务司法委员会主任委员李平、副主任委员黄泽良，常委会委员何训、宋凯楚、朱皖组成调研组，对检察机关推进检务公开和规范执法行为工作情况进行了调研。调研组先后到岳阳市及华容县、常德市及武陵区，听取了当地检察院工作情况汇报，召开了有关单位和相关人员座谈会，并实地察看了检察机关综合服务大厅、办案场所及相关档案资料。同时，于今年6月委托市州人大内务司法委员会对辖区检察机关相关工作情况进行调研，并报送书面材料。9月12日，省人大内务司法委员会听取了省检察院专题汇报。现将调研的主要情况报告如下：   
　　一、检察机关推进检务公开和规范执法行为工作的基本情况   
全省检察机关按照中央的部署和最高人民检察院的要求，结合本地实际，大力推进检务公开和规范执法行为，维护司法公正，提升司法公信力，取得较好成绩。
　　（一）加强组织领导，完善检务公开工作制度
　　为促进检务公开工作顺利开展，各级检察院均成立了检务公开领导小组，负责检务公开工作的组织、指导和督促，明确了归口管理机构，从组织上构建起了覆盖全省检察机关的工作网络。
　　省检察院加强了检务公开制度建设，出台了《湖南省检察机关检务公开工作办法（试行）》，该办法是目前全国检察系统首个系统管理检务公开工作的实务性操作规范，对深化检务公开的内容、方式、程序、工作保障、责任追究等进行了系统、全面规范，为全省检务公开工作提供了制度保障。省检察院还将检务公开工作纳入了人民监督工作考核、基层检察院综合考评、执法状况考评和机关绩效考核的内容，建立了一套较为完善的考核制度，促进了检务公开工作的落实和规范执法行为工作的开展。
　　（二）拓展公开形式，丰富公开内容
　　全省各级检察机关围绕执法过程公开，采取多种形式履行法定告知义务。各级检察院普遍建立了检务公开大厅，配置有电子触摸屏、电子显示屏等公开设备。据统计，全省有120个检察院开通了门户网站，48个检察院开通了官方微博、微信等新媒体客户端。省、市两级检察院和部分县级检察院设立了新闻发言人，通过通报重要情况，关注涉检重大舆情，回应社会关切。常德市检察机关从2012年6月开始率先在全省利用检察门户网站建立“执法办案网上监督平台”，案件当事人可查询案件的诉讼进程、办理结果等事项，并可以拨打举报监督电话或通过网上“个案评价”环节对办案情况提出批评、意见和建议。该平台运行以来，已提供24225人（次）查询服务。
　　全省检察机关还不断拓展公开形式，进一步丰富了公开内容。从调研情况看，全省检察机关检务公开形式逐步从单一、静态形式向多途径、多媒体、动态形式转变。普遍开展了“检察开放日”活动，岳阳市检察机关两年来共举办开放日活动26次，共2000余人次参加。广泛运用信息化科技手段，开展以门户网站、微博、短信平台为载体，通过网络举报、网络访谈直播、QQ群、互动邮箱等形式全方面、多角度公开检务信息，收集和回应群众意见建议，畅通群众诉求表达渠道。株洲市检察院在门户网站上设置“在线交流答疑”板块，安排专人在线接待群众咨询，2013年至今，共受理案件查询920多次，接受网民咨询280多次。全面落实人民监督员制度，2012年以来，我省检察机关共选任人民监督员974人，其中省院选任114名，市州选任860名。郴州、娄底两市检察院开展了人民监督员向犯罪嫌疑人告知监督权利活动试点，郴州检察机关组织人民监督员进行监督权利告知活动77次，监督评议不起诉、拟撤案的职务犯罪案件19件。
　　（三）加强案件管理，规范办案流程
　　案件集中管理机制改革是推进检察机关执法规范化建设的重要内容，全省各级检察机关通过改革案件分散管理模式，规范案件的来源渠道、立案环节和办理程序，建立起统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制，实现了对执法办案的统一、归口、全程、动态管理。全省14个市州院和128个基层院均成立了案件管理机构，配备了相应的设备和人员，共配备案管人员617人。
　　全省各级检察机关依托最高人民检察院统一业务应用系统，大力推行统一业务平台的运用，通过系统的技术强制规范办案程序，促进执法规范化。全省检察机关于今年1月26日正式上线运行该系统，除绝密案件外，所有案件必须在网上运行，从案件受理、办理、流转、审批、监督到用印，各个环节都在网上操作，任何人不得以任何借口对案件和法律文书进行网下流转。从调研情况看，目前，统一业务应用系统规范、安全、运行稳定。武陵区检察院今年受理或办理的825件案件全部网上运行，做到了统一受理、全程管理、动态监督、网上评查。截止今年5月底，湘潭市两级检察院案管部门通过该系统共向业务部门发出流程监控提示122件，发现公安机关超期羁押2件，建议业务部门发出纠正违法通知书，较好的促进了执法行为规范化。
　　（四）强化内部监督，不断规范执法行为
　　全省检察机关积极推行绩效考核机制，制定目标岗位责任考评办法，对各个执法环节的责任作出具体规定，不断规范执法行为，提升执法质量。2013年省检察院组织了年中、年终两次执法状况考评，共检查各类案件560件，发现问题106个，以全省检察机关执法状况分析报告的形式在全省通报，充分发挥考评对执法规范化的引导和促进作用。岳阳市检察院制定了《优案评选和错案评查实施办法》，建立检察人员执法业绩档案，干警每一次办案和执法行为都纳入执法档案，与干警的晋级晋升挂钩，并探索实行执法责任终身负责制。益阳市检察机关去年以来共对11名违规执法干警依纪依规进行了过错责任追究。
　　全省检察机关还注重加强对执法重点环节和存在的突出问题的监督，规范检察权的运行。省检察院针对涉案款物处置、久押不决案件清理等6个方面的问题开展了“坚决纠正涉法涉诉中损害群众利益行为”专项整治，通过清理整顿，共退还扣押的应退还款4168.9万元；对群众反映强烈、损害群众利益的21起典型案件进行督察，发现、纠正程序违规问题41个，26名责任人员移交纪检部门处理。2013年，全省三级检察院共计开展明察暗访、专项督察、个案督察1051次，发现并督促纠正各类案件质量瑕疵和执法质量问题1266个。       
　　二、检察机关推进检务公开和规范执法行为工作存在的问题和困难   
　　全省检察机关在推进检务公开和规范执法行为方面做了很多工作，也取得了较好成效，但仍存在一些问题，应引起高度重视。
　　一是思想认识还存在偏差。少数干警受重结果轻过程观念影响，办案神秘化的陈旧思维仍然存在，自觉主动公开的意识不强，对检务公开更多地认为是权利义务告知、执法依据公开等程序性公开，不愿涉及执法过程、执法结果等实质性内容的公开，有的基层院把检务公开与检察宣传混为一谈，从而出现检务公开流于形式现象。
　　调研反映，部分地方的检察人员严格执法、规范办案的意识不强，仍然存在重实体、轻程序，重打击犯罪、轻保障人权，重侦查、轻审查等执法不规范的问题。
　　二是检务公开还有待深入。最高人民检察院和省人民检察院对检务公开制定了一些规定和操作办法，但对执法过程的公开程度和范围没有细化的硬性规定，相关的配套实施细则过于原则，在具体操作中怎样处理好案件公开和保护当事人隐私、检务公开和案件保密等矛盾，怎样把握好检务公开的范围、深度，还有待加强顶层设计和统筹安排。调研发现，检务公开在内容上还未能做到全面、真实、及时，对一些实质性内容如对不捕、不诉案件进行释法说理以及终结性法律文书公开做得不够。个别地方还存在选择性公开的现象，偏重检务结果公开，忽视检务程序公开，还存在被动应付、做表面文章现象。如有些地方虽然按要求建立了新闻发言人制度，但对查办重要案件和群众反映强烈的案件，没有进行有效必要的回应。此外，人民群众对检察机关的职能及工作内容了解不多，尤其是对检察机关反渎职侵权、民事行政诉讼监督等重要职能知晓度不高，对检察机关仍有神秘感、距离感。
　　三是严格执法还存在差距。一方面，自侦案件的办理还有待规范。少数检察机关查办职务犯罪时，存在选择性立案和重反贪污贿赂、轻反渎职侵权现象。另一方面，法律监督职能作用发挥不够。公诉案件办理质效有待提高，个别公诉案件把关不严，存在量刑建议、法律文书制作不规范等问题，对涉案财物的扣押、移送、处理等监督不够，非法证据排除掌握不严；立案监督工作力度不够，对公安机关有案不立、立而不侦，批捕后随意变更强制措施等不规范执法行为监督不力，致使一些案件没有依法处理，引发涉诉信访；民事行政诉讼监督效果不理想，少数检察机关存在重刑事轻民事思想，存在监督方式单一、监督手段不足、监督力量薄弱等问题，民事行政诉讼监督仍是检察机关行使法律监督职能的薄弱环节；行政执法监督工作开展困难，对工程建设招投标、国有土地和资源转让、食品药品监管、环境保护等职务犯罪易发高发、人民群众高度关注的领域的监督，对行政机关查处的符合刑事立案标准而不及时移送的案件的监督力度不够，效果不明显。
　　四是保障还不到位。首先，检察队伍整体状况和保障水平与执法规范化要求不相适应。调研反映，基层检察机关人员紧缺、检察官断层、案多人少矛盾突出，经济欠发达地区的基层检察院人员结构老化和人才流失现象更加突出。常德市今年共有6名检察业务骨干（市院1人，县级院5人）因待遇偏低，生活压力所迫提出辞职。近五年，全市共有25名检察官通过选调等方式流入经济发达地区。2013年，6个基层院因报考人数不达比例取消招录计划14人。安乡县检察院共有干警56人，其中50岁以上21人，占38%，35岁以下11人，仅占20%，人员断层现象较为突出。在一些基层院，因案多人少，出现因公诉人不能及时出庭，影响了法院正常排期开庭的现象。同时，调研中普遍反映信息化、专业化人才严重短缺，难以适应目前高标准、科技化的执法要求，不少检察人员因电脑应用基础较差，操作统一业务应用系统等信息化设备能力欠缺。
　　其次，检务公开和规范执法设施设备投入大，更新快，现有设施设备难以满足工作需要。目前，部分基层检察院同步录音录像等办案设备不足或者陈旧老化，达不到规范执法的要求。有些地方还存在办案经费不足，信息化建设资金缺口较大。还有的地方仍然实行办案经费与上缴赃款挂钩，导致在执法办案中容易受利益驱动办案，影响严格执法和公证执法。
　　此外，调研中还发现，地方政府相关部门目前不愿意增加对司法机关的财政投入，担心随着司法管理体制改革的深入推进，省以下地方法院、检察院人才物实行统管后，会提高地方财政对“两院”公用经费上缴基数，增加地方财政负担。  
　　三、几点建议
　　（一）加强宣传教育，提高思想认识
　　要不断更新执法理念，充分认识推进检务公开和规范执法行为是当前司法体制改革的重要内容，坚持以公开促规范，以规范提升公开效果。既要严格公正廉洁执法，忠实履行法律赋予的各项职责，切实维护司法公正，维护社会主义法制统一，又要坚持理性平和文明规范执法，切实做到以法为据，以理服人。要充分运用检察职能，依法解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，树立公正、文明、清廉的司法形象。要进一步加大宣传力度，充分利用传统媒体和网络微博等新媒体扩大检务公开和规范执法行为的影响，努力营造全社会关注检察工作的浓厚氛围，增进人民群众对检察工作的理解和支持。
　　（二）完善工作机制，增强工作实效
　　要不断强化领导责任，省检察院要按照检务公开和执法规范化建设的整体目标、要求，根据分类指导的原则，统一口径，突出基层，循序推进，形成上下良性互动的工作格局。要强化考核和责任追究，建立和完善考核机制，对各项目标实行全程监控，及时发现问题，找准原因，纠正实施过程中出现的偏差，对推进工作不力、敷衍应付的要进行问责。要建立重要检务活动公开处理机制，按照中央关于改革涉法涉诉信访工作精神，结合新修订刑事诉讼法和民事诉讼法实施以来出现的新情况，对于重要的涉检信访案件以及提请民事行政抗诉案件等重要检务活动，采取公开处理的方式，广泛听取各方利害关系人的意见，依法公正处理。要继续抓好突出问题的专项整治工作并建立长效机制，继续深入开展坚决纠正涉法涉诉中损害群众利益行为专项整治活动，及时梳理诉讼活动各个环节的突出问题，并切实进行整治。进一步重视人民群众广泛关注、权力容易寻租、严重影响司法公信力的问题，对有案不立、刑讯逼供、徇私舞弊，以及违法减刑、假释、监外执行等问题，要加大查处力度。
　　（三）抓好队伍建设，提升保障水平
　　要根据司法人员职业特点，完善司法人员分类管理，推进检察官队伍正规化建设。要健全完善在职干警教育培训体系，有计划、有步骤、有重点地开展业务和信息化知识培训，及时更新知识结构，提高专业技能。要加大专门人才的引进力度，配备网络科技人才，提升专业化、科技化执法水平。要把工作重点放在基层，及时解决基层人员编制短缺、检察骨干力量断层、基层人才流失加剧等问题，新招录人员应重点向基层倾斜。
　　各级人民政府要积极支持检察机关的检务公开工作和执法规范化建设，适当调整公用经费保障标准，建立基层检察院公用经费正常增长机制，加大信息化建设的投入力度，加大对检务公开平台建设、同步录音录像等科技装备的投入，支持解决现有科技设备的维护、升级所需经费，为检务公开和规范执法工作提供有力的物质保障；要督促相关行政机关与检察机关建立执法信息共享机制，促进行政执法与刑事司法有效衔接。