地方立法权“收放之间”

    新华网北京８月２９日电  十二届全国人大常委会第十次会议２９日分组审议了立法法修正案草案。其中，与会人员就关于扩大较大市的立法权条款展开了热议。

    根据２５日提请全国人大常委会审议的立法法修正案草案，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权，可就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。

    草案同时建议，由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会备案。

    【赞成的意见】

    全国人大常委会委员罗清泉说，逐步增加有地方立法权的较大的市的数量是十八届三中全会关于立法工作的重要决策。这对于全面深化改革，提高城市法治建设水平、城市管理水平，促进城市经济社会健康可持续发展都有重要意义，这次立法法修改应该认真贯彻。他指出，修正案草案作出设区的市均享有较大的市地方立法权的规定是可行的，草案对设区的市的立法权给予一定限制也是必需的。

    来自山东的全国人大代表高明芹表示，对于较大的市的立法权地方很期盼。她认为，现有的法律不可能延伸到社会管理的方方面面，需要各地依据自身情况制定法规，有效解决相应的问题，有了一定规范以后，可以约束一些具体行为。比如城管执法的问题，这个问题各地反映都非常强烈，但在不同的地方、甚至同一地方不同的人，对执法的理解都是不一致的。赋予地方立法权后，在城市执法方面有具体可操作性的规范，对文明执法、依法执法有较大的帮助。各地改革的情况和社会发展的情况差异很大，需要通过立法保障。此外，地方有了立法权还可以有效解决地方政策的连续性问题，不因为领导人的变换而改变对地方的治理。

    【不同的看法】

    刘政奎委员认为赋予设区的市地方立法权必要性不大。现在的法律体系已经形成，立法也越来越细化，地方立法的空间已经不大。另外，现在省、自治区人大常委会的立法内容与上位法很多是重复的，有些只是相关上位法内容的重新整合而已，再下放一级，重复现象会更多。至于个别地区的特殊需要，可由省、自治区人大常委会单独立法。第二，与现在简政放权的改革方向也不一致。现在省、自治区人大常委会的立法，绝大部分都是由政府部门提出，人大主动立法的比例很小，部门立法很容易将部门的权利、利益法律化，如果再下放一级，这种情况只会加重，不利于简政放权。第三，很难保证立法的质量。目前，市级人大常委会的立法力量还比较弱，也不可能很快得以加强，这样就难以保证立法的质量，容易出现与上位法冲突，以及侵犯公民基本权的情况。

    全国人大代表阎建国认为，立法权还是不能太多，因为我国的法律特别多，只要有立法权就去立，这不是最好的方法。法治社会法律应该越少越好，如果无限制扩大很多城市的立法权，势必会产生不好的结果，应该由全国人大进行顶层设计，把权力集中在全国人大的层面，立法应该少而精。

    信春鹰委员说，现在有专家表示担心立法权会被滥用。在这个层面上，民主的范围和程序能不能保证？会不会成为长官意志的工具？能不能符合国家法制统一的要求？专家担心在现实中人大很难抵制长官意志，如果领导意志变成了地方立法，可能会给地方的可持续发展带来一些负面的影响。

    【有保留声音】

    王毅委员说，扩充立法主体是非常重要的，但扩充的同时应该注意权责一致，必须保证地方立法机关的立法质量。他指出，从目前地方立法情况看，地方立法的质量不高，以修改环境保护方面的法律为例，北京、湖北、贵州等地的大气污染防治、生态文明建设等相关立法都有不少硬伤，有的制定得太原则，究其原因，与地方立法机构能力不足及时间仓促有很大关系，应考虑制定配套的立法指导和提高地方立法能力的规定。此外，为确保地方立法质量，还应增加对地方立法的咨询程序和审查程序规定。

    陈建国委员说，为了维护国家的法制统一，维护国家体制的统一，防止地方分裂，制定法律不能光看到太平盛世，建议地方立法，特别是新被赋予立法权的城市在有关城市建设、城市管理的立法时，要对其进行必要的审查，并经过省人大常委会的批准，同时规定各省人大常委会向全国人大常委会备案，这样的批准程序和备案程序是必要的。

    乔晓阳委员赞成赋予设区的市立法权，但认为还有一些问题需要进一步理顺。他列出现实存在的四个问题：一是立法主体增多，在普遍开花的情况下，给一个省范围内的法制统一就会带来新挑战；二是，普遍开花以后，各市都执行本市的地方性法规，省级地方性法规还有什么作用？三是，许多设区的市立法力量还远远不够，还没有条件制定地方性法规；四是，较大的市制定的地方性法规要报省人大常委会批准，省级的报全国人大常委会备案，而较大的市的地方性法规要报省人大常委会批准才有效。目前一般一个省只有两三个较大的市报批准，对省级人大常委会负担不大，将来如果有十几个、二十个较大的市的地方性法规要报批准，省级人大常委会如何完成这个任务？为此立法法修改从以上实际情况出发，规定由省级人大常委会确定具体步骤和时间，哪个先搞、哪个后搞，避免一下子普遍开花的问题。（责任编辑：刘舒尹）