湖南人大微信——2014年5月28日在省十二届人大常委会第九次会议上
省民族事务委员会主任 徐克勤
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：根据大会议程，并受省人民政府委托，现将我省散居少数民族工作情况报告如下，请予审议。
一、我省散居少数民族地区基本情况
我省是典型的少数民族散杂居省份，14个市（州）、122个县（市、区）均有少数民族，呈“大杂居，小聚居”分布态势。全省除了1个自治州、7个自治县等自治地方外，还有少数民族相对集中的散居地区，主要包括：3个享受民族自治地方经济社会发展待遇的县（区）（永定区、武陵源区、桑植县）、6个少数民族人口过半县（沅陵县、会同县、石门县、慈利县、江永县、绥宁县）和99个民族乡。全省民族地区面积占全省总面积的28%，其中，散居少数民族地区面积占10.2%。
据全国第六次人口普查，我省共有55个少数民族成份，总人口655万，占全省总人口的9.97%。散居少数民族人口310多万，占少数民族总人口的47%，比一些省份如湖北、江西、安徽等省的少数民族人口总数还要多。散居少数民族人口分布相对较为集中，一县两区、6个过半县以及民族乡少数民族人口总数约为261万，占散居少数民族总人口的84.2%。我省散居民族地区大多处于集中连片特困地区与高寒山区，受自然条件等因素的制约，经济发展严重滞后，基础设施建设薄弱，产业发展水平低，公共服务供给相对不足，贫困程度较深。另外，城市少数民族工作也是散居民族工作的重要组成部分，目前我省城市少数民族人口约有50万，少数民族流动人口约25万，涉及城市少数民族流动人口的矛盾纠纷多发易发，城市民族工作任务日益繁重。散居少数民族工作线长面广，情况复杂，任务艰巨。
二、我省散居少数民族工作开展情况
近年来，省政府及各职能部门高度重视散居少数民族工作，大力促进散居少数民族地区经济社会事业发展，巩固发展了民族团结进步的大好局面。
1、不断完善法规政策，构建散居民族工作法制保障
一方面，不断完善《湖南省散居少数民族工作条例》。早在1987年，我省就制定了《湖南省散居少数民族工作条例》，并于1997年进行了第一次修订。2010年，省人大、省政府又将该条例的修订提上了重要工作日程。这几年，省民委会同省人大民侨外委为修订该条例做了大量工作，通过执法、立法调研，反复征求意见建议，对修订草案进行了4次修改完善，并邀请专家学者进行论证，形成了比较成熟的送审稿。另一方面，制定出台一系列优惠政策。为了贯彻实施《散居少数民族工作条例》等民族法规，我省还出台了一系列相应的配套政策，如《关于进一步做好散居少数民族工作的通知》（湘政发〔1996〕20号）、《关于加快少数民族和民族地区社会经济发展若干优惠政策的通知》（湘政发〔2000〕8号）、《关于进一步加强民族工作的决定》（湘政发〔2000〕12号）以及《关于贯彻〈中共中央国务院关于进一步加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定〉的实施意见》（湘政发〔2006〕6号）等文件，重点对散居少数民族地区从财政、税收、基础设施建设、基础教育等方面制定了优惠政策。2006年，省政府又专门对6个过半县问题进行专题研究，形成第84次常务会议纪要，同意对少数民族人口超过50%的县视同民族自治县，在财政转移支付和扶贫开发工作等方面予以倾斜。2010年起，在修订《湖南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《若干规定》）时，又将张家界“一县两区”享受民族自治地方经济社会发展方面的优惠政策待遇的问题上升到了地方性法规层面予以规范。2012年起，为促进其民族优惠政策的贯彻落实，省政府又以湘府阅（〔2012〕20号）明确：“凡中央和省给予张家界的扶持政策一定要不讲条件、不讲价钱、不折不扣的的落实到位。需要国家部委支持才能落实的政策，要积极向国家部委争取，省里能够直接落实的，要坚决落实到位。”2013年又以湘政办函（〔2013〕）31号再次明确：“同意张家界市永定区、武陵源区按湘西土家族苗族自治州的标准享受民族自治地方经济社会发展方面的有关优惠政策”。这些政策措施的制定出台，为加强散居少数民族工作、促进散居少数民族地区经济社会发展提供了有力的政策保障。
2、切实加大帮助扶持，促进散居少数民族加快发展
一是加大扶贫攻坚力度。我省散居少数民族地区基本上属于 “老、少、边、山、穷”地区，历来是我省扶贫开发的重点。特别是近年来武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点的启动（该片区包括“一县两区”、5个少数民族人口过半县、59个民族乡），湘西地区开发战略的实施，少数民族地区高寒山区特困村帮扶工程的推进，为散居少数民族地区的发展带来了历史性的发展机遇。另外，市县政府加强了对民族乡的对口支援，如衡阳市对口帮扶所辖的塔山瑶族乡；株洲市对口帮扶所辖的龙渣瑶族乡；张家界市出台文件，规定2个市直部门对口帮扶1个民族乡等等；常德市规定从2014年起，市财政每年给4个民族乡每年30万元工作经费、50万元项目建设经费，对逢十周年的民族乡再支持100万元。二是设立专项管理资金。1996年省本级就设立了散居少数民族发展资金，2010年贯彻国务院第五次民族团结进步表彰大会精神，省本级散居少数民族发展资金总量增加到2000万元。设立了民族乡（镇）少数民族义务教育补助费和医疗减免费，每乡每年分别各1万元。郴州、邵阳、怀化、永州等市为民族乡设立了每乡每年3-5万元不等的散居发展资金。三是举办逢十庆典活动。2008年，在总结自治州、自治县逢十周年庆典的成功经验和做法的基础上，我省在全国率先启动了民族乡逢十周年庆典活动。在该轮庆典活动中，省民委和省财政通过省本级散居发展资金给每个民族乡安排50万元乡庆项目建设引导资金，今年开始，又将集中安排每乡30万元左右的资金帮助建设少数民族特色村寨、改善农贸市场和安全饮水。据统计，已举办庆典活动的41个民族乡通过各种途径争取到200到2000万元不等的资金支持，有力地助推了民族乡经济社会发展和民族团结进步。
3、注重培养干部人才，保障散居少数民族政治权益
一是各民族乡政府机关和领导班子依法配备少数民族人员。根据《湖南省散居少数民族工作条例》的规定，目前，我省各民族乡乡长都依法由建乡的少数民族公民担任，并且，有些民族乡的人大主席也配备了建乡的少数民族公民，有些民族乡政府、人大工作人员中，少数民族所占的比例也达到或超过了与当地少数民族人口相当的比例。二是注重培养散居少数民族人才。对在散居少数民族地区工作的教师、医务人员和科技人才在编制、待遇、职称评审等方面提供优惠，让他们“进的来、留得住”，并加大对这些人才的培训力度，不断提高其素养和水平。高等院校、中等专业学校在录取学生时，对散居少数民族考生给予考试总分加分或者降分录取的优惠，为少数民族人员进入高等学校、中等专业学校继续深造降低了门槛。对于有特殊困难的散居少数民族学生，给予义务教育助学金补助、减免学杂费等方面的优惠。2013年，湖南省教育厅等五部门还印发《湖南省边远贫困地区、民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案》，加大了对民族地区人才支持的力度。三是注重选拔散居少数民族干部。招聘选拔干部时，给少数民族予以优惠。有些市县如邵阳市、隆回县等还通过指标单列的方法招录散居少数民族公民，保证了散居少数民族公民的选拔和使用。
4、大力加强管理服务，尊重散居少数民族风俗习惯
一是加强清真食品管理，解决穆斯林群众的“入口”问题。早在1996年，我省就出台了《清真三食管理办法》，为清真三食管理工作提供了政策依据。截止2012年，全省有清真食品企业534家，其中清真饮食企业401家，清真肉食企业91家、清真副食企业42家。同时全省各市州行政事业单位和国有、集体厂矿企业对有清真饮食的回维等少数民族干部职工发放肉食补贴；长沙、株洲等市还设立财政专项资金对清真牛羊肉供应实行差价补贴。二是修缮新建清真寺，解决穆斯林群众的“入寺”问题。据统计，我省常德、邵阳、益阳、怀化、长沙、衡阳、株洲、湘潭、岳阳等市都建有清真寺，目前共有63座。三是设立回民公墓，解决穆斯林群众的“入土”问题。据统计，我省有回民公墓9处，长沙、株洲、湘潭、衡阳、邵阳、岳阳、常德等地都建有回民公墓，湘潭市还正在筹备扩建或重新规划。
5、积极协调民族关系，确保散居民族地区团结稳定
随着改革开放的深入和经济社会的发展，来我省经商、务工的少数民族群众日益增多，涉及少数民族的矛盾纠纷呈现多发易发的态势。针对这一情况，我省主动工作，积极应对，努力维护民族团结和社会稳定。一是加强组织领导。2010年11月，成立了来湘少数民族人员服务管理工作领导小组，以分管副省长为组长，综治委、公安、教育等12个部门为成员，领导小组办公室设在省民委，加强了对来湘少数民族流动人员的服务和管理。为了强化工作手段，将来湘少数民族人员服务管理工作纳入了全省社会管理综合治理考核的范畴（分值1分）。二是创新管理方式。着力加强基础平台建设，及时掌握少数民族流动人员的动态，做到底子清、情况明。同时，针对少数民族游商游贩占道经营、影响城市交通等情况，实行规范化管理，对他们实行定时、划区管理，使流动摊点的管理由混乱转为有序，从对立变成合作。三是完善服务措施。为少数民族流动人员在就业、生活等方面提供贴心的照顾。有些市州在政策咨询、助学就业、困难救济等方面为少数民族流动人员提供方便。四是妥善处置矛盾。在重大节假日、庆典日，执行严格的值班制度，将关口前移、重心下移，主动预防矛盾纠纷的发生。制定了应急预案，形成了快速、有效的应急处理机制。长沙、湘潭等市民宗局在高校聘请少数民族学生组成语言翻译队，长沙市公安局招收了5名维族干警，加强矛盾纠纷调处化解力量。五是定期分析评估。从2011年起，省民委每年举行一次全省民族关系分析会，分析评估民族关系现状，总结交流各地妥善协调民族关系的经验做法，共同探讨民族关系发展中出现的新情况、新问题，研究提出促进民族关系团结和谐的对策建议，建立了民族关系分析评估的长效机制。六是注重异地协作。在郴州、株洲建立了新疆和田地区少数民族务工经商人员服务管理工作站，配备和田地区少数民族干警，定期进行轮换，在妥善处理涉及新疆籍少数民族矛盾纠纷上发挥了显著的作用。我省的做法得到了中央领导和相关部门的肯定，2011年中央在武汉召开的第二次来内地务工经商新疆籍少数民族服务管理工作会议，2014年在全国少数民族流动人口管理工作座谈会，我省都作了经验介绍。
三、我省散居少数民族工作存在的问题及困难
近年来，我省虽然在散居民族工作方面取得了显著的成绩，但也还存在不少困难和问题，主要是：
1、经济发展有待进一步加快。随着我省其他地区和中西部地区得益于有力的基础条件和更加优惠的政策措施而加速发展，我省散居少数民族地区在全省整个发展板块中已呈明显的“塌陷”和“边缘”状态。从GDP总值和财政总收入看，6个过半县2013年在全省的占比分别比2008年下降了0.1和0.15个百分点，99个民族乡2012年在全省的占比分别比2008年下降了0.13和0.05个百分点。从人均值看，6个过半县2013年人均GDP和人均财政收入分别为21087元和1532元，仅占全省的57.36%和95.39%；农民人均纯收入为6079元，比全省水平低2293元；99个民族乡2012年人均GDP和人均财政收入分别为9372元和286元，分别仅占全省的27.99%和6.5%；农民人均纯收入为2744元，比全省平均水平低4696元。从增长速度看，2008年至2012年，散居少数民族地区GDP总量综合增长率（过半县和民族乡的平均增长率）仅为77%，比长株潭地区低30个百分点；地方财政收入综合增长率仅为98%，比长株潭地区低53个百分点。按照2008年至2012年99个民族乡农民人均纯收入的平均增长速度（201元/年）测算，2020年，民族乡农民人均纯收入只能达到4400元，远远低于全面建成小康社会的标准。同时，由于受自然条件等因素的制约，散居民族地区基础设施薄弱，产业发展水平低，贫困程度较深。因此，要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，任务艰巨，任重而道远。
2、社会事业有待进一步加强一是教育事业方面。 6个过半县2013年学龄儿童入学率、小学升学率、初中升学率为98.9%、94.3%、85.1%，分别比全省平均水平低0.1、0.21、5.4个百分点。农村中小学撤并率达52%，中小学生人均上学距离达6.4公里。6个过半县的336个贫困村中，高中文化程度人数比率不到20%，成人文盲半文盲人数所占比率超过20%，掌握实用新技能的农村劳动力不到10%。全省民族乡学校危房面积占学校总建筑面积的14%。二是卫生事业方面。县中心医院无法满足群众就医需求，乡镇卫生院医技人才匮乏，“夫妻院”、“兄妹院”、“父子院”现象较多。全省民族乡卫生院医务人员中具有副高职称以上的仅占4.27%；每万人拥有的床位数仅为全省水平的50%。截止2013年底，6个过半县仍有788个行政村没有卫生室，占全部行政村数的28%。新农合参合率偏低，6 个过半县参合率为96.56%，比全省水平低1.66个百分点。三是文化事业方面。56个民族乡没有图书室，13个民族乡没有文化站，10个民族乡无村文化活动室，近半的民族乡没有群众文化团体和群众文化活动，22个民族乡有非物质文化传承人却没有补助费，民族文化挖掘、保护和传承工作开展乏力。四是人才干部方面。全省民族乡少数民族人口占总人口的70.63%，而民族乡配备少数民族干部1350人，仅占干部总人数的53.78%，比例总体偏小，同时现有少数民族干部年龄偏大，民族干部后备力量不足，“青黄不接”现象突出。另外，散居地区专业技术人才匮乏，总量小、结构失衡，且由于工作条件艰苦、生活待遇低、事业空间窄等原因，人才“引不进、留不住”现象十分严重，无法满足当地经济社会发展需要。
3、服务管理有待进一步完善一是管理措施有待完善。我省有少数民族流动人口约25万，仅来自新疆的维吾尔族流动人口每年就在2000--6000人。由于语言、文化、宗教信仰、生活习俗上的差异以及对流入地的法律法规和城市管理制度不甚了解，容易产生一些矛盾和纠纷，给城市管理带来一定的难度，对社会安定也带来一定的影响。而在服务管理上，还存在宣传教育不够、服务意识不强、管理机制不完善等问题，处理涉及城市少数民族流动人口的矛盾纠纷时更多的是靠 “一张嘴”、“两条腿”，缺乏依法处理矛盾纠纷的有效手段和机制。二是公共服务有待优化。我们虽然在清真饮食、宗教信仰、丧葬等公共服务方面做了大量工作，但是由于缺乏总体规划和政策的扶持引导，总体上还相对滞后，难以完全满足具有清真风俗习惯的少数民族的需要。三是机构力量有待加强。基层民族工作机构编制不健全，人员普遍较少，经费也有限，难以适应散居少数民族工作任务日益繁重的形势。四是思想认识有待提高。当前，对散居民族工作认识不足，认为民族工作主要是在自治地方，民族优惠政策只要落实到自治地方就行了，对做好散居民族工作重视不够、支持不够。
四、做好我省散居少数民族工作的打算
在新形势下，我们将进一步加大散居少数民族工作的力度，重点做好以下几个方面的工作：
1、继续加强散居少数民族法制建设一是着力抓好《湖南省散居少数民族工作条例》（以下简称《散居条例》）的修订工作。目前，《散居条例》的修订已经进行了充分的前期立法调研，形成的送审稿已较为成熟，我们将认真研究解决其中的重大政策问题，着力推动其修订并适时颁布出台。二是着力做好《清真食品管理条例》出台后的有关工作。据悉，国家层面今年将颁布实施《清真食品管理条例》，该《条例》出台后，我们将积极做好宣传教育工作，按照有关规定努力做好清真食品管理工作，并研究制订我省相关地方性配套法规。三是加大监督检查的力度，着力推动民族政策措施全面落实。
2、切实加大散居少数民族帮扶力度一是积极争取中央的支持，使相关民族政策在张家界“一县两区”得到全面贯彻落实。二是加大省本级对散居少数民族地区的帮扶力度，在财政、税收、投资等方面给予更多的政策倾斜和优惠照顾。三是强化属地责任，要求各辖有民族乡的市县两级政府加大帮扶力度，采取制订优惠政策、组织逢十周年庆典、开展对口帮扶等多种方式，帮助民族乡等散居少数民族地区尽快脱贫致富、加快发展。
3、不断加强散居少数民族干部人才队伍建设在招收公务员、提拔干部、定向培养教师、医务人员和科技人才等方面，给予散居少数民族一定的照顾，保证散居少数民族干部人才队伍的持续发展。同时，以此次政府机构改革为契机，建立健全散居少数民族地区基层民族工作组织机构，配备足够的人员力量，配套工作经费，确保散居少数民族地区特别是城市民族工作任务较为繁重的基层有人做事、有钱做事。
4、逐步完善少数民族流动人员的服务管理
适应新的发展形势，充实城市民族工作力量，强化来湘少数民族服务管理办公室的职能，不断创新服务方式，强化管理举措，切实做好外来少数民族流动人员的服务管理工作。按照中央的要求，设立新疆工作站，加强与新疆方面的沟通交流，建立有效的协作共管机制，妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷，切实维护全省民族团结和社会稳定。
编辑：redcloud