湖南人大微信一、对加强全口径预决算审查监督的认识
（一）什么是全口径预算。全口径，就是指在市场经济条件下，政府所有的财政收入和支出均要纳入预算和决算的统计方法。 全口径预决算的含义就是要对全部政府性收入支出，实行统一、完整、全面、规范的预算决算管理。即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算决算管理。我国目前的预算主要包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四部分。全口径预决算审查和监督，是让政府的每一分钱都要纳入人大审查监督的范围。也就是除了公共财政预算，还要把政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等其他预算及决算都上报给各级人大审查和监督。
（二） 审查和监督政府财政全口径预决算，是人大监督职权的应履之责。一是宪法赋予的重要职权。1954年我国的第一部宪法就明文规定，全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。以后，宪法虽经多次修改，这一规定始终保留着。二是预算法作出明确规定。《中华人民共和国预算法》第十二条、第十三条规定：各级人民代表大会审查本级总预算和预算执行情况的报告，批准本级预算和本级预算执行情况的报告。各级人大常委会监督预算执行，审查和批准本级预算调整方案，审查和批准本级决算。三是地方性法规也有具体要求。《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》、《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》等地方性法规，也对县级以上人大常委会的预算审查监督提出了具体要求。
（三）做好全口径预决审查监督工作，是适应新时期新形势和经济社会发展的客观需要。加强对预算审查监督经历了长期渐进的过程，十六大报告指出要“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”；十六届三中全会提出提出了“实行全口径预算”的概念，要“加强审计监督”，“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”；十七大报告指出要“深化预算制度改革，加强对财政收支的监督”；十八大报告明确指出“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查监督”。这些论述和要求，都说明了开展全口径监督的需要和必要，也指明了现阶段人大监督工作应改进和加强的重点。
二、当前全口径预算决算审查监督所存在的问题
（一）预算编制内容不全面，大量财政收支没有纳入预算监管。一是预算编制内容没有涵盖所有财政性资金。财政性资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括各级政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。目前纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。另外，地方政府其他债务收支没有纳入预算管理。由于地方财力配套不足等方面的原因，一些不确定支出尚不能完全列入地方财政预算，使得地方“全口径”预算不完整。
（二）预算编制科学性不够强，透明度不高。一是预算编制规定时间不科学。虽然《预算法》规定财政部门应当在人民代表大会举行前一个月将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门的编制时间不充裕，所以向同级人大报送预算草案的时间也比较滞后。至于部门预算草案，也大都是在人民代表大会之后才着手编制，没能及时提交人大审查。二是预算报表所列的科目级次太少。预算报表所列的科目级次太少，一般只列到“类”、“款”一级，很少有“项”、“目”的具体内容，而且极少有收支明细表和预算项目的编制说明。三是预算支出也不够详细。目前大都只提供了按功能分类的支出，按照复式预算的要求，还应该按经济性质列出支出，比如工资福利支出、商品和服务支出、对家庭的补助和对企业的补贴、赠与、债务利息支出等；重点基本建设项目还应该按项目逐一列示。
（三）财权事权不匹配，零基预算打折扣。以前，预算编制采用“基数法”，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。目前，我国的财政预算编制模式虽然已由基数加增长逐步转型到零基预算，但由于目前财政管理体制财权大多在上，事权大多在下，地方财权与事权的不匹配矛盾，从而使各级政府在财政预算和决算编制中很难找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点，使地方政府不得不考虑自身利益。在财政预算决算编制中有时不得不考虑地方经济利益的得与失，在财力的安排上不同程度的存在该办的事多而钱少的现象。由于财权事权的不匹配，这就给零基预算打了折扣，影响预算目的和效果。
（四）预算审查能力不胜任，审批流于形式。从预算人代会前审查来看，由于预算草案涉及到许多专业性数据，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。然而，无论是人民代表大会财经委员会，还是人大常委会预算工作委员会，以及各级人大常委会，都非常缺少这方面的专业人员，仅靠现有工作机构人员以及常委会组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强工作量庞大的工作，这就使得初审失去了作为人大及其常委会审查批准前置程序的应有作用。从人大会议审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告，在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体、细致、深入的审查，再加上编制部门对预算编制的解读不够，结果只是履行表决程序。同时我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，人大代表即使对预算草案部分内容有质疑，在表决时也照样通过。
（五）预决算执行、调整欠规范，随意性强。《预算法》第53条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊需要增加支出或者减少收入，使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”。《预算法》第55条规定：“未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定”。虽然法律对预算调整、变更做出了明确的规定，但是年初预算严重不足，年中追加的现象很常见，在专项资金和补助资金、预算结余、预备费使用等方面难以监督到位。其主要原因一是政府财政部门缺乏对其所属预算部门的监督和检查以及收支效果的考核，预算科目的调剂使用存在随意性，在一定程度上降低了预算资金的使用效益。二是《预算法》对预算调整的规定不够科学具体，上级转移支付、返还补助等规定不够明确具体，年终处理账务规定不明确，导致部分资金游离于人大监督之外。
（六）审查监督惩处机制缺乏刚性，约束力不够强。一方面，人大召开会议听取、审议预决算报告，组织代表视察、调研等对政府进行监督。由于时间短，调研的深度不足，所提出的意见建议也缺乏深度，况且部门在汇报中往往会刻意宣扬成绩，规避问题，这样人大在视察、调研中看到的、听到的就不够全面；另一方面预算法等法律法规没有设定预算执行违规责任追究条款，违规行为发生了，即使人大动用询问、质询、撤职案等刚性手段也难引用法律原文，让人心服口服。再者，审计监督虽是法定监督，但由于受体制等多种因素限制，对于违反预算法的一些行为处理，如资金的违规使用、超预算执行等，审计部门的查处主要还是罚款、收缴为主，很少有针对单位领导和责任人的处罚。另外，对上级各专项资金的使用管理监督，地方人大没有审查权，而对它行使审查权的上级部门由于点多面广，难以全面进行审查。由于预决算审查惩处机制不到位，震慑力不足，致使老问题年年有，相同的错误重复犯。
（七）法律法规、体制不完善，制度保障不到位。一是有关全口径预决算的法律法规体系有待进一步健全完善。虽然我国已相继颁布了包括《宪法》、《预算法》、《监督法》在内的以及与人大及其常委会预算审查监督相关的一系列法律法规，但是体系还不够完善，而且有些已不合时宜亟需及时修订完善。比如宪法、监督法虽授予各级人大及常委会对预算决算的审查批准权力，但是各级人大及常委会该按怎样的程序行使这一法定权力？预算执行主体不按照预算执行，如何追责？宪法、监督法、组织法都没有详细规定。二是预算法规定的预算年与实际不一致，导致“两难”。预算法规定预算年自公历一月一日起，至十二月三十一日止，以县级预算为例，每年的预算要在2月或3月审查批准，批准前的三个月里的正常财政支出如何处理呢？如果同意将批准前的正常财政支出纳入年度预算报人大审查，年度预算则不够严肃；不同意则年度预算又缺乏可操作性。
三、做好全口径预决算审查和监督的思考
（一）完善相关法律法规和制度。当前，我们审查监督财政预算的主要法律依据是《监督法》和《预算法》，但随着经济快速发展，社会不断进步，各种新情况新事物不断出现，监督的方式方法也在不断创新，这就要求要不断完善相关法律法规，把预算监督实践中的一些行之有效的经验做法吸纳到《监督法》或《预算法》中。比如保障政府预算的完整性，凡是政府性的收支，都应列入人大及其常委会审批范围，使人大的监督不留死角，从法律上维护人大监督的权威性。另外，要建立和完善全口径管理制度和审查监督制度。建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的无缝衔接制度体系，真正做到全口径预算决算管理有法可依，有章可循，编制有据，审查到位，审批有效，执行有力，监督有效，运行协调。
（二）推进预决算公开和透明。首先要细化预算编制，编制部门预算。将提交人大审议的预算草案细化到“款”级科目；要改革预算编报形式，提交人大审议的政府预算，既要包括政府的收入预算，还要包括按功能分类和按经济分类的支出预算；其次，预算执行过程对人大公开。建立财政与人大信息联网制度，便于人大及时了解情况监督财政收支，为人大及其常委会依法监督提供及时准确的信息。第三是财政预决算适时对社会公开。通过常委会公报、广播电视、门户网站等媒介公开财政预决算、部门预决算和审计报告，接受社会监督，从而增强政府的权威和公信力，更有利于人大凝聚监督力量。需要说明的是，公开不仅仅是经批准的预算、决算向社会公开，而是要贯穿于预算的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应当公开。
（三）加强审查监督的人才队伍建设。一是建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构。预算审查监督工作机构是人大及其常委会履行对政府全口径预决算审查审批监督职责的载体和依托，不仅承担全口径预决算的具体初步审查和日常监督工作，还要为人大的专门委员会、人大常委会、人民代表大会提供初步审查材料情况和意见，甚至还要承担人大代表和人大常委会组成人员全口径预决算审查监督相关知识培训的任务。二是要建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大预决算审查监督工作人员队伍。要增加编制，选调专业人才，充实工作人员队伍。三是要加大培训力度。适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班，举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中，坚持以把握全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。另外，还可建立全口径预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。
（四）明确审查监督重点。一是突出部门预算初审监督，使财政资金分配使用公正透明，提高财政资金使用效益；二是强化对非税收入的监督，重点掌握非税收入征管情况，包括征管领域、征管质量、监督稽查、综合管理、服务效能等方面，达到挖掘增收潜力、规范收支行为、加强效能建设的目的；三是深化对重大项目建设资金的监督，围绕重大建设项目开展调研视察活动，听取政府专项报告，就存在的问题提出整改意见，促进政府性投资项目安全运行，同时还要加强对专项资金（基金）的监督，只有规范使用，才能实现政策目标；四是注重政府债务的监督，要注重防范债务风险，提高资金使用效益。人大要把政府债务纳入专项监督范围，政府举债应当控制在一定的规模，以本届政府可以偿还的能力为限，促使政府加强债务管理，保证资金安全有效使用。
（五）把握几个关键环节。一是提前介入预算编制。根据预算批复、决算、上半年预算执行等方面的情况，在编制预算前与财政部门沟通，向财政部门提出下一年度预算的意见，使预算编制更好地贯彻人大的要求。二是规范预算报送材料内容。为让人大代表对预算材料看得懂，看得清，人大要规范政府预算材料的报送形式和内容。使预算能以更加直观、简洁的形式表达出来，对一些重点问题提供相关资料和说明，方便代表审查。三是集中力量搞好预算草案审查。在时间和力量不足的条件下，必须突出重点内容进行审查：对资金流量较大的单位重点审查，对预算规模较小的单位一般性审查；对审计反映问题较多的部门重点审查，对财务管理较规范的单位一般性审查；对项目支出重点审查，对基本支出一般性审查。同时，改进审查方法，采取专项调查、召开座谈会、聘请专家顾问等，注重借助现代信息技术进行审查，提高审查的效率和质量。四是写好预决算审查意见。预决算审查意见通过代表大会、常委会表决通过，具有法律效力。采取这种形式向政府提出要求，效果比较好。五是建立动态反馈机制。对于人大作出的审查意见，要求政府财政部门应当采纳并及时反馈，对预算草案进行相应调整，不能采纳的，应当作出说明。
（六）充分发挥审计监督作用。一是要坚持审计机关（政府体制内）预算执行审计情况向人大常委会报告制度，按照正在修订的预算法规定建立决算审计制度，并使审计内容与人大及其常委会审查监督的内容和要求对接，为人大及其常委会的审查和监督提供更多的、切实的依据。二是人大要促进政府实行审计公开制度。审计公开是政务公开的重要内容，是推进政治文明建设的重要举措。审计公开包括审计结果公开和审计工作报告公开两个方面。实行审计公开，有利于推进政府依法行政，有利于推进政府民主理财，有利于政府廉政建设。国家审计署近年来公开审计工作报告，并实行审计结果公告制度，掀起“审计风暴”，效果很好。三是鉴于人大审查监督力量薄弱的现实状况，还有必要借助社会审计机构（政府体制外）的力量参与对政府全口径预决算审查监督有关具体工作，如参与“同级审”、政府重大投资项目等。（责任编辑：刘舒尹）
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作者：曾润生 曾俊
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