法工委开展《湖南省安全生产条例》立法后评估调研

    5月12-15日、6月17-20日，省人大常委会法工委主任肖迪明率调研组先后赴郴州市、衡阳市、岳阳市以及永兴县、耒阳市、岳阳县、浏阳市就《湖南省安全生产条例》（以下简称条例）的立法后评估工作开展专题调研。调研组深入煤矿、烟花爆竹、危险化学品、钢铁、水泥等生产经营单位进行实地考察，与乡镇安监机构工作人员面对面交流，召开了有当地人大有关委员会、人民政府法制办、公安、安监、煤监（煤炭）、住房和城乡建设、交通运输、质量技术监督、人社、消防、工会、乡镇人民政府、人大代表以及若干生产经营单位等参加的6个座谈会，广泛听取社会各界对条例自2010年全面修订实施以来的基本评价、实施情况以及下一步修改完善条例的相关意见、建议。现将调研的基本情况汇总如下：
    一、对《湖南省安全生产条例》自2010年全面修订实施以来的基本评价
    各地普遍反应，《湖南省安全生产条例》自2010年全面修订实施以来，对于推进本地区安全生产工作，尤其是对于严格落实安全生产责任制，加强安全生产保障投入，建立完善安全生产监管体系等方面发挥了重要作用，有力地促进了各地安全生产形势持续稳定好转。具体表现在：一是无论是政府还是生产经营单位，对安全生产重要性的认识都有明显提升；二是社会公众的安全生产意识明显增强，特别是从业人员的安全意识从被动的“要我安全”向主动的“我要安全”、“我会安全”转变；三是安全生产监管体系基本建立，基本上构建了省、市、县、乡、村五级安全生产监管网络，特别是乡镇安全生产监管工作得到明显改善；四是安全生产投入力度得到明显加强。政府通过如设立安全生产专项资金、明确人均3 -5元不等的保障安全生产工作经费等多种形式切实加大安全生产投入；企业严格执行按照国家和省有关规定提取安全生产专项费用，缴纳安全生产风险抵押金或者购买安全生产责任保险；五是安全生产经营秩序进一步规范。各地政府及其相关部门采取了切实有效措施，通过“打非治违”等专项行动，全面规范本地区安全生产秩序。
    二、《湖南省安全生产条例》在贯彻实施过程中存在的主要问题
    1、关于安全生产经费保障投入情况。各地普遍反应，自条例修订实施以来，各级政府对于安全生产经费的投入在逐年增加，如衡阳市在2011年专门出台规范性文件，要求各县市区原则上要按区域人口总人数人平不低于3元的标准安排安全生产专项经费，岳阳市岳阳楼区等中心城区甚至达到了人均5元标准。永兴县设立了安全生产专项资金，2013年达到780万元。此外，岳阳市还设立了市长安全生产奖、浏阳市设立了安全生产贡献奖。各地均以多种形式切实加大对安全生产经费的投入力度。但从各地反映的实际情况来看，一是各地政府在落实经费投入方面还存在不到位的情况；二是由于各地经济发展不平衡，财政安排的安全生产经费不均衡，有的地方甚至工作经费严重不足，影响正常运转，难以适应安全监管繁重工作任务，特别是乡镇安监工作在人员、经费及执法装备保障方面还存在较大缺口；三是生产经营单位安全生产投入的力度不够，历史欠账较多，一些企业安全设施设备比较陈旧，安全生产条件不尽完善，企业安全生产专项经费提取还存在不到位的情形。一些生产经营单位的法定代表人或者实际控制人对安全生产投入存在顾虑，积极性有待进一步调动。
    2、关于委托执法的实施情况。条例第39条第一款规定了行政许可的委托实施。各地反映，由于法律、法规对许可条件、程序和时限方面均规定得较为严格，因此，根据条例规定、省政府统一部署以及省安监局授权，各地认真落实了相关许可项目的行政审批，且执行得比较严格规范。但也存在许可缺乏整体规划，个别许可程序在落实上执行相关标准不严、不实的情况。浏阳市还建议省安监局进一步研究下放行政许可的范围，实现责权对等。条例第39条第二款规定了简易程序的行政处罚委托。各地反映，自条例实施以来，安监机构和安监力量不足问题得到了较大改善，特别是乡镇安监站的建立，有力地加强了基层安监工作。如衡阳市目前80%的乡镇均设立了安监站。浏阳市在全省率先设立了乡镇（街道）安监站，园区设立了安监分局。但存在的问题也比较突出，表现在：一是缺乏法律、法规刚性及统一规定，各地在乡镇安监机构的设置上不统一，安全生产重点监管乡镇与一般乡镇在设置上没有明显区分。如岳阳县所有乡镇安监机构均挂靠在乡镇社会发展办，机构和人员都存在一定困难；二是安监站工作人员有相当一部分人属自收自支或差额拨款的事业编制，流动性非常大，工作上不安心，编制性质同时导致行政执法主体资格存疑；三是部分乡镇安全监管人员未取得执法证，执法能力和水平有待提高，影响执法工作正常开展，执法文书存在不规范情形；四是各乡镇在人员、经费及执法装备保障方面与乡镇安全监管繁重任务不相适应；五是产业园区的安监工作存在障碍。有些园区并没有成立专门的安全生产监督管理机构，比如岳阳经开区、屈原管理区以及临港新区并没有设立安监机构；有些工业园区成立的安监机构作为行政执法主体的资格存疑。同时，园区内企业安全生产联防工作的协同性还有待进一步探索。
    3、关于安全教育和工伤预防经费的落实情况。条例第37条对此项费用的提取进行了明确。但各地反映的问题主要有四个方面：一是条例规定“可以”，不是“应当”， 不具有刚性，各地在落实时，存在一定困难，需要进行部门协调；二是“一定比例”不太明确，不易具体操作，各地在落实时存在区域差别；三是由于工伤保险统筹均为市级统筹，所以县区一级政府无法按条例要求安排专项经费；四是工伤保险基金属于基金的一种，而基金的使用、支取必须遵循基金管理的约束，所以落实起来存在一定困难。
    4、关于生产安全事故死亡赔偿金的赔付情况。条例第50条对此作出了明确规定，各地普遍反应，该条款的实施情况比较正常。在我省条例全面修订实施以来，以及新修订的《工伤保险条例》和国发[2011]23号《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》出台后，各地的死亡赔偿金的赔付能力得到明显提升，赔偿金数额得到明显提高。如衡阳市事故死亡赔偿金普遍在45万元以上，较以前20万元上下有很大提高。岳阳市事故死亡赔偿金总额基本上都在50万元以上，有的甚至达到了80万元。
    5、关于安全生产防范机制的实施情况。条例24条规定了生产经营单位应当依法参加工伤保险，鼓励企业购买安全生产责任保险。同时，在第26条规定，矿山、建筑施工单位和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品等危险物品的生产经营单位应当按照国家和省有关规定缴纳安全生产风险抵押金或者购买安全生产责任保险。根据调研情况，在工伤保险的购买方面，各地采取了有效措施（比如在建筑行业，与建设项目进行捆绑，在行政许可发放时，将工伤保险购买作为前置条件），这一规定落实得较好。但在调研中也有部门反映，在建筑行业按项目购买工伤保险，存在重复征收的情况。在缴纳安全生产风险抵押金或者购买安全生产责任保险方面，各地普遍反应，安全生产风险抵押金对大型企业较为适用，而对中小企业和个体私营企业推行起来较为困难，且风险抵押金缴纳的数额较大，对企业压力较大。在我省条例出台后，以及2010年国发23号、2011年国发40号文件要求“积极稳妥地推行安全生产责任保险”后，我省积极推进安全生产责任保险的购买，各地普遍认可这一做法，认为其在化解安全生产风险，提高赔付能力等方面具有重要作用。但是也存在几个问题：一是有些地方在认识上存在一定误区，认为安全生产风险抵押金与安全生产责任保险二者均属强制性的，而非二选一；二是当安全生产责任保险购买与企业办理行政许可捆绑时，实施起来较易，但在非行政许可时，购买安全生产责任保险的推行起来就较困难；三是存在不敢“报保”的情况。在岳阳建筑行业，虽然均购买了工伤保险以及安全生产责任险，但出现工伤或者工亡时，建筑企业一般不“报保”，以避免被纳入建设行政管理部门的不良信用记录，导致企业在招投标中处于不利情形；四是建议在下一步修订条例时，充分发挥市场机制的作用，全面推行企业购买安全生产责任保险，取消缴纳安全生产风险抵押金。
    此外，在调研过程中，各地还就条例反映了以下意见、建议：1、建议条例在下一步修订时，要将职业病防治纳入条例调整的内容；2、建议进一步定义特种设备的范围、标准；3、建议条例第14条中按从业人员配备安全生产管理人员的“比例”应当提高，现行规定的标准不能适应安全生产管理的需要，且需区分行业配备安全生产管理人员；4、建议进一步加大法律责任，特别是加大对生产经营单位主体违法行为的处罚力度，增加其违法成本；5、建议在安全设施建设的过程中，引入工程监理制度，加强安全设施建设过程中的质量监管；6、加强对安全生产中介服务机构服务活动的监管。
    三、对立法工作的意见、建议
    在调研过程中，各地还对立法工作提出很多好的意见和建议，归纳如下：
    1、建议在今后的立法工作中，进一步规范法律责任的设定，主要包括义务行为规范与法律责任的对应、行政处罚自由裁量权设定的科学性与合理性等。同时，有些地方还建议，要注意法律责任的体系化，增加“刑事责任”追究；
    2、在立法工作中要进一步注重法规的可操作性，能细化的尽量细化，以适应执法和实际工作的需要；
    3、在立法过程中，要注意不同法规之间的协调，避免重复监管和重复执法，如在我省安全生产条例中规定的安全生产责任险购买就与我省消防法实施办法中的火灾公众责任险的推行存在重叠，造成法规之间冲突；
    4、建议条例在下一步修改时，要注意与后出台的《中华人民共和国特种设备安全法》、《工伤保险条例》中的相关规定衔接；
    5、在立法过程中以及法规出台后，要采取各种形式加大对法规的宣传力度，提高公众知晓率；
    6、在法规调研过程中注意座谈会召开的方式，可否按不同主体类别召开不同座谈会，以保证意见、建议的充分发表。
    调研过程中，肖迪明主任充分肯定了各地自条例全面修订实施以来在安全生产工作方面取得的成效，并就贯彻实施条例提出了四点希望：一是要充分认识安全生产工作的重大意义，加大条例的宣传力度。安全生产工作关系广大人民群众的生命财产安全，丝毫不能麻痹。安全生产工作永远在路上，只有起点，没有终点；只有更好，没有最好。安全生产工作对于企业来说，就是最大的效益；对于员工来说，就是最大的福利；对于政府来说，就是最大政绩。因此，在今后工作中，各地要采取更加务实、有力的措施推动安全生产条例的宣传，做到家喻户晓。二是全面准确掌握条例内容，切实执行好条例。地方立法是对国家立法的补充和细化，上位法已作出规定的，地方不照搬照抄。因此，在贯彻执行条例时，要注意将我省条例与上位法结合起来，上位法作出规定的，严格按照上位法执行。对于我省条例对上位法作出细化或者结合我省实际作出的相关规定，也要不折不扣执行。三是全面正确理解“安全生产”。不能片面强调安全，而忽视生产；也不能片面强调生产，不顾安全。我们应当做到一手抓安全，一手抓生产，做到相互促进。四是要从思想上扭转安全生产监管工作人员“不敢管、不敢抓”的观念，防止“谈安全色变”。在当前，确实也存在安全生产事故出现后，追责存在不科学不合理的现象。追究行政机关及其工作人员法律责任应当建立在查清事故原因、科学认定事实的基础上，做到尽职无责。条例第五十五条至第五十九条法律责任的设定，正是基于此立法目的而设立的。因此，各地要一如既往地重视安全生产工作，抓好安全生产工作。（责任编辑：刘舒尹）