转移支付制度再推进

    在预算法修正案中应明确一般性转移支付与专项转移支付之间的比例，以推动建立中共十八届三中全会提出的“事权和支出责任相适应的制度”；对专项转移支付项目的确定以及相关的监督机制作出进一步明确规定，以规范政府的转移支付行为，防止权力滥用。

    明确转移支付以“推进地区间基本公共服务均等化”为主要目标、强调一般性转移支付在转移支付中的主体地位、一般不得要求下级政府承担配套资金，在前不久召开的十二届全国人大常委会第八次会议上，提请会议审议的预算法修正案草案三审稿针对转移支付制度作出了上述修改。

    从一审稿规定的财政转移支付以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标，专项转移支付主要用于上级政府委托下级政府办理特定事务所需的支出或者上级政府和下级政府共同承担事务支出，到二审稿规定的财政转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，包括不指定专项用途的一般性转移支付和经国务院批准设立，用于特定事物的专项转移支付，再到此次修改强调一般性转移支付在转移支付中的主体地位，限制专项转移支付范围，立法者突出转移支付制度公开、透明、普惠的色彩愈加浓厚。

    对于作出这样修改的原因，全国人大法律委员会在向十二届全国人大常委会第八次会议汇报预算法修正案草案修改情况时表示，有的意见提出，应进一步完善转移支付制度，明确转移支付的资金配套。法律委员会经研究，对草案作出了有针对性的修改。根据草案三审稿的规定，国家实行财政转移支付制度，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标；财政转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体；按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项，竞争性领域的事项不得设立专项转移支付。

    在委员们看来，此次修改进一步完善了转移支付制度，更加体现了这项制度的本色。“预算法修正案草案三次审议稿，是在前两次审议，又广泛征求社会公众意见的基础上，进行修改完善形成的。”在谢旭人委员看来，草案三次审议稿修改得很好，三次审议稿根据中共十八届三中全会决定的精神，体现公共财政的特点，按照建立健全全面规范、公开透明的预算制度的要求，结合当前预算管理工作实际，在规范转移支付制度等方面进行了修改完善。吴晓灵委员坦言，预算法修正案草案三审稿比二审稿有了很大进步，明确了专项转移支付的原则，只有法律、行政法规和国务院才能确定专项转移的事项；在竞争性领域当中的事项不设专项支付，不要求下级政府承担配套资金，专项转移支付一定要分地区、分项目进行编制。赵德明委员也认为，规定上级政府在安排专项转移支付的时候一般不得要求下级政府再承担配套资金很得人心，因为从实际工作来讲，接受转移支付的主要是西部等欠发达地区，无疑是体现了中央对西部地区最大的关怀，对西部地区地方政府也是一种极大的鼓舞，必定会对西部地区转移支付项目顺利实施起决定性推动作用。

    尽管此次修改将转移支付制度向前推进一大步，但与各界的期待相比，草案还需进一步打磨雕琢。“目前各地反映的专项转移支付多头管理、多头审批的问题，这次修改没有针对性的条款。”吕薇委员指出，怎么解决专项转移支付多头管理、多头审批问题？是不是可以规定一定额度的专项转移支付应该有绩效评估，以及专项转移支付比例上限。在她看来，这都是下一步修改需要解决的问题。而在任茂东委员看来，对转移支付制度还应该进一步细化、透明。他认为，在预算法修正案中应明确一般性转移支付与专项转移支付之间的比例，以推动建立中共十八届三中全会提出的“事权和支出责任相适应的制度”；对专项转移支付项目的确定以及相关的监督机制作出进一步明确规定，以规范政府的转移支付行为，防止权力滥用。王刚委员则建议，专项转移支付设立时，必须明确退出的条件和时限。他认为，在现实当中，一些专项转移支付只增不减，越来越多，如果设定退出的条件和时限就可以解决有些专项转移支付已经完成特定的政策和目的，或者没有绩效依然不退出的问题；与此同时，也可以打破基数观念，因为由于一些专项转移支付长年不退出，造成了一些部门在预算过程中老是强调上年基数是多少，下年在基数上浮多少的固有观念，打破这种基数观念，可以提高资金的使用效率。（文／本刊记者 梁国栋）（责任编辑：刘舒尹）