湖南人大微信时过境迁，当社会财富积累日渐丰盈，汇集公共财税收入已不再是国家建设所必须克服的难题，此时，如何对巨额的公共财政进行有效合理的分配，打造阳光政府，让国家财政取之于民、用之于民，迫切需要一场重大的国家财税制度改革，这也许就是预算法修改的立意所在。
前不久，预算法修正案草案提请十二届全国人大常委会第八次会议“三审”，再度引发社会民众高度关注。由于事关所有纳税人的切身利益，作为遏制政府乱花钱的首道关口，预算法素有“经济宪法”之称，据了解，我国现行预算法自2004 年启动修改程序以来，修法工作几经波折，时间跨越了十届、十一届、十二届全国人大常委会。
“修改预算法是十二届全国人大常委会立法规划确定的一项重要任务。”全国人大常委会委员长张德江在闭幕会上为预算法的修改工作定下总基调，强调要注重从法律制度上加强顶层设计，完善全面规范、公开透明的预算制度，要认真研究各方面提出的意见和建议，抓紧修改完善预算法修正案草案，争取尽早出台，为深化财政体制改革、建立现代财政制度提供法律保障。
历经近两年的不断完善，在向社会广泛征求民意的基础上，本次提交审议的预算法修正案草案三审稿将“规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度”写入立法目的, 在完善全口径预算体系、细化预算公开、落实人大审查监督、加大违法者追责等方面都有较大进步，及时回应了社会关切，体现了十八届三中全会对财税体制改革的总体要求。
从放权政府管钱，到监督政府花钱
作为一部专业性极强的法律，公众对预算法修改“井喷”般的关注热情似乎出乎意料。2012 年7 月，全国人大常委会对外公布预算法修正案草案并征求意见，仅一个月的时间就收到超过33万条的意见，在已经结束征求意见的数十部法律草案中位居第二位，意见数量仅次于劳动合同法修正案草案，远远超过个人所得税法修正案草案。
预算法为何如此引人关注, 原因在于国家之财源自于民, 而“财政预算就是一个国家的财政收支账本, 其合理与否，直接关系到所有人的利益”。在任茂东委员看来，如果政府的财政收支权力得不到有效制约和监督，必然会产生一系列问题，如社会上反映强烈的“三公”经费、专项转移项目不透明、“跑部钱进”等问题，在很大程度上都与预算制度不完善有关。
从我国现行预算法来看，颁布于1994 年的这部法律是适应建立市场经济的客观要求而创制的，政府更多强调财政收入的稳定增长和保障, 因此，立法宗旨更多是强调政府管理经济，强调预算的宏观调控作用，即法律规定的“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”。
如今，时过境迁，社会财富积累日渐丰盈，汇集公共财税收入已不再是国家建设所必须克服的难题，与此同时，如何对巨额的公共财政进行有效合理的分配，日渐凸显的财政支出的公开、透明等问题都迫切需要一场重大的国家预算制度改革。
审时度势，十八届三中全会作出全面深化改革的决定，提出要建立现代财税制度，这意味着修改后的预算法在规范对象和规范重点上都不再秉承原先的旧理念。
在充分吸纳各方意见及根据十八届三中全会决定精神，本次预算法修正案草案三审稿在“立法宗旨”部分作出修改，将“规范政府收支行为”写入。
现行预算法强调的是政府管理经济，强调预算的宏观调控作用，修改之后，转变为强调规范政府收支行为，强调对预算的监督和管理。在北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授看来，三审稿的这一重大突破，是对预算和预算法本质的回归，“它关系到后面所有条款的制定，是所有条款制定的依据。”
不仅如此，预算法的这一修改，关键就在于要运用法律管住政府花钱的手，为我国下一步的反腐提供重要的制度支撑。任茂东希望通过预算法的修改，建立较完善的预算制度，编制密实的笼子，更好地监督政府花钱，“这样才能真正把政府的收支权力关进制度的笼子里，防止腐败的产生，避免牛栏关猫。”
力推阳光财政
提高预算透明度，让预算在阳光下运行，公开财政资金的来源和使用去向，是政府应尽的职责。近些年来，中央各部门陆续向社会公开“三公”经费预算，且公开的部门越来越多。但由于公开的大多是原则性预算，没有细化到具体项目和具体支出用途，常常令公众看得一头雾水。
不仅如此，每年一次的全国人代会上，常有代表吐槽看不懂财政预算报告。代表看不懂预算，监督政府的“钱袋子”就成为一句空话，对政府部门来说，就有了更多更大的可操作空间，其在预算资金分配和使用方面权力滥用很难受到约束，监督效果必然大打折扣。
本次出炉的预算法修正案草案三审稿，将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”写入立法目的，显示出我国打造透明财政的决心。
为了进一步增加预算的透明度，三审稿还对预算公开的规定进一步细化，包括增加预算执行情况报告及报表公开的规定；增加各个部门对预算决算中机关运行经费安排、使用情况作出说明等，并明确了公开的时间。
参加审议的常委会组成人员普遍认为，与前两次审议稿相比，三审稿细化了预算公开的规定，具有较大的突破和进步，但要打造阳光财政，保障百姓知情权，草案仍有很大完善的空间。
“建议逐步扩大公开范围、细化公开内容，完善公开机制，强化监督检查，逐步实施全面规范的预算公开制度。”全国人大内务司法委员会委员张崇和认为，预算公开的方式不能仅仅局限在按教育、医疗卫生等功能划分上。“应该细化到支出的实际用途，哪些用于‘三公’支出，哪些用于民生福利，使大家能看清财政资金究竟是怎么花的。”另外，还应做到全方位、全口径公开，不仅仅是政府机关，凡是财政供养的部门或单位都应该向社会公开资金使用情况，逐步将一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算统筹这“四本账”，都纳入到各级人大监管之中，只有这样才能把各级政府预算变成一本清楚账，才能使人民群众对政府预算“看得懂、能监管”。
公开并不意味着透明。在杜黎明委员看来，实现一般的公开较容易达到，要实现进一步的透明则有技术上更高的要求。“比如大家关注的教育支出问题。目前教育支出只公开到款级科目，所谓款级就是把它分为普通教育、职业教育、成人教育等。这样公开得比较粗，只能看到一个绝对数量，每一类有多少钱，看不到到底安排了什么，这些钱用到什么项目去了。”杜黎明建议对预算的规定作进一步细化，也就是按照保障功能由类、款、项，延伸编列到目；按照经济性质分类，由类和款延伸编列到项。
“百姓‘纳税人意识’正在不断强化。”尹中卿委员表示，现在人大专门委员会审查预算时，采取了座谈会、听证会、征求意见会的形式，听取公众和有关专业人士的意见。他认为，预算法修改在如何推进公民有序参与方面，特别在预算公开、透明方面，应当进一步进行研究补充相关内容。全国人大代表阎建国对这一观点表示认同。他强调，“在预算法中引入听证会制度，可以让更多民众感觉到预算是一个公开、公正、透明的财政体系。”
让人大预算审查监督更具“刚性”
预算法修改一旦具备了广泛的民意基础，面对的一个重要问题就是人大的审查监督能否落实到位。
实际上，作为国家权力机关行使监督权的有力抓手，预算审查监督的实施效果却并不乐观。“现在我们的预算草案审查也好、批准也好，一个字都不能动，所有的发言等于白说，最终体现在表决上，表决又是一揽子表决，赞成就是赞成，不赞成就是不赞成，法律对预算没有被批准怎么处理也没有规定。”尹中卿表示。
全国人大常委会预算工委原主任高强曾参与1994 年预算法的起草工作。在他看来，当年立法时对于“谁编制预算、谁批准预算等都作出了规定，但是现在看来还是‘重形式、轻内容’，政府如何编制预算、人大如何审查预算，人大如何监督预算执行，这些都没有具体的内容”。高强说，虽然按照现行预算法的规定，人大该做的都做了，但是实效性较差。
这些窘境归根结底其实是顶层设计的缺位，只有推动预算法的完善，系统解决预算与监督对接以及如何监督的问题，点面结合，才能真正让人大的监督更具刚性。为此，三审稿加强人大对预算的审查和监督，进一步充实了有关规定，明确预算编制应当细化，一般公共预算支出按其保障功能分类（类、款、项三级），应当编列到项；按其经济性质分类（类、款两级），基本支出应当编列到款；增加了各级人大常委会在审查决算草案时应当重点审查的内容等一系列规定。十八届三中全会提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”等，为预算法修改提出了明确的方向，并将其作为人大发挥国家权力机关作用的重要支持。在一些常委会组成人员和相关专家看来，这次修改体现了中央的改革决策，对于细化预算编制、推进预算公开透明、加强人大及常委会对预算的实质审查和全面监督具有积极作用。
同时委员们也提出，人大还应加大对预算监督审议的力度。吕薇委员建议将推动绩效评估工作写入预算法。张崇和也认为，权威性不强，缺乏刚性约束是我国预算管理体制的一大问题，建议考虑整合财政、审计、人大等相关力量，明确分工，构建预算管理综合监督体系。
从预算源头制止铺张浪费
近年来，地方政府兴建豪华楼堂馆所的现象屡禁不止。有的国家级贫困县，政府也不惜投入数千万元资金建设奢华的政府办公大楼；有的地区连事关百姓生命安全的基础防汛工程还未完善，地方政府就耗费巨资，甚至举债建设奢华的政府办公大楼……
新一届中央政府上任伊始就承诺“本届政府内，政府性的楼堂馆所一律不得新建”，并对此三令五申严禁豪华楼堂馆所建设，体现了“让人民过好日子，政府过紧日子”的决心。
为了从源头上杜绝政府机关违规建房的财政支出，三审稿进一步强化了有关厉行勤俭节约、反对铺张浪费的规定，不仅在预算编制环节增加规定，严格控制机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出，强调各级政府、各部门、各单位在预算执行中不得虚假列支，而且在“法律责任”一章增加对“虚假列支、超标楼堂馆所”等违纪行为的问责和处分规定。
对此有专家表示，无论是一直备受公众关注的反腐倡廉, 还是十八大以来中央提倡的厉行节约、三公经费公开等新举措, 尤其是对政府兴建楼堂馆所的治理, 说白了, 都事关政府“钱袋子”如何花的问题。预算法的修改, 可以为上述中央举措提供有力支持, 把党纪规章上升为法律, 把运动式的行政动员, 转化为有法制保障的可持续动力。
另外引人关注的是，三审稿还强化了违反预算法的责任追究机制，增加了针对税政征管违规行为的限定、追责内容，并提出各级政府及有关部门一旦出现违规行为，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。对此，常委会组成人员纷纷表示，“只有明确了责任追究机制，才能真正保证预算法的有效实施。”(文／本刊记者 张维炜)（责任编辑：刘舒尹）
来源：中国人大杂志 2014年第10期
编辑：redcloud