湖南人大微信一、 财政预算执行随意性问题的特征
虽然俗话不太好听，但是说的却是现实的情况。笔者从各省、市人大网站查阅了近几年的人大公报，从公报中关于财政预算执行情况的审查报告、财政预算同期审计情况报告中不难看出，财政预算执行的随意性问题相当严重，并且具有以下几个明显的特征。
一是范围广。从财政预算资金审计情况看，省、市、县、乡各级财政预算都存在执行刚性不足，随意性突出的问题。各级财政预算、部门预算安排和执行随意性大，多的达到几个亿的额度，一个县级财政预算执行偏离额度都在亿元以上，一个省厅级单位对项目的资金安排多达几千万，经审计竞然是不完全合规。这些问题在每一年的省、市、县人大公报里都能看到。而国家审计署所公布的审计报告也不难看出，这个财政预算执行随意性问题，在中央国家机关同样存在，甚至额度更大、问题更严重、影响更深远。
二是额度大。仅从湖南省人大常委会2013年第六期公报《关于2012年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》抄录几组数据就可以看出问题有多大。2012年省级财政收入2.79亿元滞留专户未缴国库；省工商局所属宁乡县局 2009至2012年截留省级财政收入（工商罚没收入）1046万元未缴省财政；124个省级一级预算单位实际执行政府采购计划合同金额115.13亿元，为年初预算的10.59倍，差异104.26亿元未相应调整政府采购预算；省财政上年结转资金59.78亿元，有9.67亿元未按规定在6月底前安排；省财政年初待分配资金33.84亿元，有17.45亿元未按规定在9月底前安排；省发改委预算内投资9.75亿元，未按规定在6月底前下达，延至10月底下达；中央预算内投资13.83亿元，未按要求在60天内转发下达……资金动不动就是几个亿、几十亿甚至上百亿。把这个问题放在全国各级政府去考量，那额度根本无法想象。
三是问题多。从各级公报中可以看出，财政预算执行过程中，随意性问题一般表现有下面一些。截留收入、滞留划拔、虚增收入、列收列支、超预算支出、先用后批、挤占挪用、大幅举债等等。一句话就是该列收的不列收、该付的款不按规则付、不该付的款随意乱付，明显属于监管不力。因为从各级人大公报上可以看出，各级人大常委会对财政预算执行中存在的问题调查得比较清楚，审查得比较仔细，所提出的审议意见也非常实在，但是为什么会建议年年提，问题年年有呢？只能说明是监督乏力。
四是追责少。从公报的人事安排上可以看出，虽然每一年的财政预算审计能发现很多的问题，但是真正追究责任的很少，至少在公报上没有明确体现。而且就算公报上体现的人事变动，基本上都是因工作安排调整，党委作决定、政府提议案、人大走程序，根本看不出与财政预算审计结果有什么直接相关，更没有因为财政预算执行问题追究刑事、民事法律责任的先例。
二、 财政预算执行随意性问题产生的原因
代表国家、代表全体人民分配财政蛋糕的财政预算，理应公平、公正、公开，本来应该是非常严肃的工作。在实践过程中却发现普遍存在问题，而且很多问题竞是一犯再犯、积重难返，为什么会存在这种现象呢？
一是法律不健全。对于违反预算法的法律责任，预算法在第七十三、七十四条进行了明确。但是从这两条可以看出，这种法律责任也仅仅是聊胜于无而已。第七十三条规定“各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。”从现实操作情况来看，财政部门才是预算执行的主管部门，预算执行出了问题首先是追究财政局长的责任。问题是，实际操作中很多的预算执行问题是由政府主要领导、甚至同级党委主要领导决定的，财政只是个操作机构，这个板子打到财政头上并不合适，那么责任就应该政府来承担。问题是政府这个责任谁来追？同级党委或者政府？明显是不可能，因为如果能做到追责就一定能避免财政预算执行的随意性问题。上级党委政府？财政预算不归上级党委政府管，而是归同级人大管，所以上级党委政府也不可能来追这个责任。那么就是同级人大及其常委会来追究？问题是追究行政责任的决定人大及其常委会不能作出，需要同级纪委或监察局来作出，但是纪委或监察局却不可能对顶头上司——党委政府领导成员做出处分决定。因此，这一法律责任的设置其实是一张法律白条，根本无法实施，现实中也基本上没有具体实施过。第七十四条规定“违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。”先不说这行政处分的空置问题，就是追缴国库的问题又有几分可能？财政资金都是通过政府组成部门、通过不同的项目、不同的载体划拨出去，等事后审计或是人大调查发现存在的问题时，项目已经启动、工程已经实施、款项已经拨付，钱已经进了别人的口袋，怎么追得回？再说，不管资金的管理或是安排有什么问题，作为实施项目、承担工程的企业或个人，不可能为政府部门的错误决策买单，所以这资金还是不可能追缴得回。这条法律责任的设置也基本上是法律白条，不具有操作性。从法理来说，任何法律如果不能在民事或是刑事责任上有明确的界定，这部法律的执行必然会打折扣，最终成为一纸空文，而预算法对于地方政府来说，基本上就等于是一纸空文。就算每年例行公事，到人大报预算、调整预算，也不过是走走程序、走走过场，人大常委会提出的审议意见年年提、年年犯。
二是透明度不高。财政预算在相当长的一段时间内，曾经是作为保密文件加以保管的，不要说公开，就是一般级别的领导也轻易不能看得到，所以它的执行情况更是无人知晓。近年来，随着政务信息公开进程加快，财政预算也列入了公开的范围，在政府政务网站和财政部门的门户网上进行了公开。但是，很多地方只是公开了财政预算报告，而没有细化报告，很多地方公布的细化方案让人看不懂，基本和不公开区别不大。
三是监督乏力。预算法对行预算的执行监督专门在第九章进行了规定，明确了人大及其常委会对预算监督的权力。在实际运行中，却发现监督明显乏力。不说因预算执行问题追究法律责任，也不说因预算执行问题追究行政责任，就连每一年所指出的问题都没有得到应有的重视和落实。从各省、市、县人大常委会公报就可以看出，超预算支出问题、先用后报批问题，基本是建议年年提，问题年年有，提了也是白提。为什么这么说呢？从公报中可以看出，建议一提再提，问题一犯再犯，但是决算照样年年批准通过。近两年来，虽然专题询问被各级人大热炒，但是针对财政预算执行情况的专题询问没有，更别说涉及财政预算的质询和罢免问题了。作为法定的财政预算监督机关，人大常委会对财政预算执行随意性问题，似乎是无能为力。从各省市人大网站公布的公报里可以看出来，这个监督乏力不是哪一县、哪一市、哪一省的问题，而是全国性的问题，全局性的问题。
三、解决财政预算执行随意性问题的建议
一部没有强制执行力的法律，一部责任无法落实到位的法律，无异于一纸空文，怪不得财政预算执行随意性问题从中央到地方都存在，这是有法律根源的。既然找到了根源，问题就是怎么从根本上进行解决。笔者认为，只要从下面三个方面入手，财政蛋糕就不可能管不好。
一是完善法律条款。建议对于预算法的第九章“法律责任”进行修改，把追究行政责任改成追究刑事责任。从现实中我们不难发现，财政预算执行随意性问题多发、重发的根源就在于法律责任太轻且执行不到位，基本上对决策的领导不构成影响，于是财政资金也就成了面子工程、形象工程、政绩工程的保障，于是众多的纳税人的钱被糟蹋，于是财政预算也就成了一纸空文。如果不经人大常委会批准，随意调度财政预算资金达到一定额度或一定次数，就要追究刑事责任，谁还敢把手伸向财政资金呢？因为，无论任何官员都不会冒着追究刑事责任的危险去推进某项工作，去随意调度财政资金。
二是全面公开。在从严追究刑事责任的同时，把预算及其执行情况全面彻底公开，只要不涉及国家机密的预算都入到网上去公开。公开不仅仅是政府门户网和财政门户网，而应该在大型的门户网站（凤凰、新华、搜狐、网易等网站）醒目的位置上放上链接，接受来至所有层面纳税人的监督。这样一来，不管网民是否点击查看财政预算执行情况，对于执行者来说无形中都是一种压力，一种监督，乱作为的冲动必然会受到来自公众监督的约束。
三是从严追究刑事责任。要在立法机制上进行创新，不能做成现在这样，有权监督的没权下处分决定，有权下处分决定的无权监督，做成一纸法律空文。建议设立象现在纪委办案的机制，所有案件都得报上级纪委，杜绝了下级官官相护的问题。财政预算执行的监督也可以是这样，把财政同期审计和人大常委会审查情况一并报上级审计、监察、检察部门，让他们依法进行查处，通过引入外源性质的监督机制，做到异体监督，克服熟人办案、顾及面子、包庇纵容等问题，确保责任追究到位。
综上所述，只有当预算法变成一部强力的、严厉的法律，变成责任明确、操作性强的法律，预算执行的随意性问题就能得到有效解决。在这个基础上再去推进全口径预算工作，也就能水到渠成、立竿见影了。（责任编辑：陈柳）
来源：临武县人大办
作者：王钟洪
编辑：redcloud