环保法治的重要里程碑

2011年9月初，全国人大环资委在江苏省徐州市召开会议，对《中华人民共和国环境保护法修正案（草案初稿）》进行论证。(梁斌勋摄)

2011年9月初，全国人大常委会委员、环资委主任委员汪光焘带领《中华人民共和国环境保护法》修改研讨班全体人员，在山东省枣庄市调研，听取修改意见。(梁斌勋摄)


 

     《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环保法）是我国环境保护领域的基本法律，也是规定这一领域的主要制度。该法于1989年正式出台后，对保护我国环境起到了重要作用。
    1995年以来，全国人大代表先后提出了70多件议案，要求尽快修改该法。我省人大环境与资源保护委员会委员、十一届全国人大代表吴建平在2009年、2012年分别领衔提出4号、97号关于修改环保法的议案，受到全国人大重视，环保法修改组组长蒲海清亲自带队赴我省调研，征求相关修改意见。
    十多年来，我省人大环资委多次参与了环保法的执法检查、法律后评估和修正论证。在全国人大常委会2011年将该法修改列入立法计划后，又参加了修订有关调研和书面征求意见，其中关于环保法第4、13、15、23、28、31条等条款的修改意见，以及将环保法修正案改为修订案进行全面修改、明确建立生态保护补偿和排污许可管理制度、严格细化法律责任等建议，得到全国人大环资委采纳，并在今年通过的环保法修订案中得到了体现。

    修订亮点纷呈
    环保法修改准备了十多年，并历经两届全国人大常委会、四次审议，以修正案的形式列入立法计划，最后以修订案的方式出台，原法律条文中只有几条完全未作修改，条文从六章47条增加到七章70条，增加三分之一条款，这样大幅度的修订在我国立法史上极为罕见。环保法修订案着重解决了当前环保领域的重大突出问题，亮点纷呈，得到了广泛好评，被誉为科学民主立法的典范、我国环境保护法治进程的重要里程碑。
    亮点之一：立法宗旨有了创新。修订案对立法宗旨进行了重大修改，体现了环保的新理念。将党的十八大报告提出的生态文明理念写入，在第1条中提出“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。同时将第4条“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的表述，修改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，反映了立法机关对环境与经济关系认识的深化，科学地处理了两者的辩证关系。
    亮点之二：国策原则予以明确。保护环境作为一项基本国策，是国务院1990年第一次在正式文件中提出的，修订案第4条对“保护环境是国家的基本国策”进行了明确，体现了环保工作的长期性和艰巨性，有利于引导相关法律法规的制定和修改。同时，作为环保领域的综合性法律，该法此前没有对统领环保工作的基本原则作出规定，修订案第五条明确提出了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
    亮点之三：基本制度不断完善。为应对环境污染和生态破坏的严峻形势，修订案第16、17、19、20、44等条款，对污染物排放标准、环境监测、环境影响评价和防治污染设施“三同时”、跨行政区域的联合防治机制、重点污染物排放总量控制和区域限批等基本制度进行了完善。在第29、31、32、45条明确建立了生态红线、生态保护补偿和修复、排污许可管理等新的基本制度。从而规范了水、土壤、大气等重点环境要素的污染防治，为实现污染防治由点源的控制向区域协调和联动防治转型，提供了法律保障。
    亮点之四：有效政策逐步法定。修订案将实践中行之有效的环境经济政策，提升为法律规定。如第21条、22、23、31、52、54条等规定，国家采取财政、税收、价格、信贷、保险、信息公开等方面的政策措施，调整和规范生产经营者的行为，使其符合环境保护的要求。
    亮点之五：职责分工细化具体。首先细化了政府的责任。修订案规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，将环境保护目标完成情况纳入政府及其负责人的绩效考核重要内容，并规定了相关责任；其次，强化了环保责任。规定企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。应当减少环境污染和危害、按照排污标准和总量排放、安装使用监测设备、缴纳排污费、制定突发环境事件应急预案、公布排污信息、建立环境保护责任制度等责任。再次，强化了环境保护主管部门对环保工作实施统一监督管理和相关部门的监督管理责任。
    亮点之六：高度重视农村环保。农村环境污染问题日益突出，已成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。修订案对此高度重视，在第 33条、49条中对此作了相应规定。
    亮点之七：公众参与得到保障。1972年联合国《人类环境宣言》把公民环境权作为一项基本人权规定下来。修订案专门新设信息公开和公众参与一章，规定相关权利和义务。
    亮点之八：法律责任格外严格。在第59至69条中设定了严格的法律责任，修订案的治污手段更为有力。如第59设立了按日计罚制度，第60条赋予了责令停业、关闭的权利，第63、69条对环境违法行为追究刑事责任。

    现实意义重大
    环境保护法修订案进一步建立健全了环境保护的基本理念、基本原则、基本制度和监管体制，厘清了职责分工，细化了责任追究，解决了长期以来因立法滞后影响环境保护、因制度缺乏制约科学发展的重大问题，彰显了其在环境保护领域基本法的地位。它的贯彻实施，将促进我省防治环境污染和其他公害、保护和改善环境、保障人民健康、促进全省经济社会可持续发展，具有重大的现实意义。
    首先，有利于推动我省环保立法和监督工作。目前，我省环境污染存在四个突出的问题：一是水、空气、土壤环境污染严重，部分地区饮水困难。二是污染物排放总量大，环境容量趋近饱和。三是乱采滥挖资源，生态破坏非常严重。四是农村环境污染凸显，面源污染比较严重。要切实有效解决这些问题，地方立法必须及时跟进。多年来，省人大环资委和省环保厅等部门就《湖南省环境保护条例》等环保地方性法规进行了执法调研等前期准备工作。环保法的修订出台，使该条例的修订提上了议事日程。同时，今年初，省人大环资委姜玉泉副主任委员、吴建平委员等分别领衔提出《关于尽快制定<湖南省大气污染防治条例>的议案》，受到了省人大及其常委会的高度重视，已将制定该条例列入了今年拟提请审议的立法计划，省人民政府相关部门正在加快起草，环保法修订案第16、60条等规定，为我省制定严于国家标准的制度，提供了上位法依据。它还将为正在修订的《湖南省机动车排放污染防治办法》，正在起草的湖南省固体废物污染环境防治条例、拟修订的《湖南省东江湖水环境保护条例》等地方性法规和规章，提供上位法的支持。再者，应加强人大对政府环保工作的监督。环护法修订案第27条对此予以了明确规定，各级人大及其常委会应依法加强监督，有效促进同级政府及其部门履行好环保职责。
    其次，有利于促进我省环境保护执法工作。由于原环保法对部门及企业的治污分工不清、责任不明、执法手段软弱，导致我省各地对环保监管不到位、对环保违法行为处罚不到位，环保“守法成本高，违法成本低”的问题比较突出。要治理保护好环境，必须用重典，环保法修订案充分体现了这一点。一是监管手段更加刚性。如明确授予对违法排污设备的查封、扣押权，责令污染超标企业停业、关闭，规定了区域限批制度。对于环境污染企业，供水部门可停止供水、土地管理部门可禁止向其提供土地、银行不得给予其授信等。用限制发展的措施，能倒逼地方政府、相关企业尽快解决好环境问题；二是责任追究非常严厉。原环保法的法律责任过于原则宽泛，且实施细则早己废止，导致环境主管部门对违法行为的具体罚款数额无法操作。环保法修订案有效解决了这些问题，如第59规定对企业污染按日计罚的措施，鼓励各地方按照地方实际设定罚款的数额，罚款上不封顶。第69 条规定对违法排放污染物构成犯罪的，追究刑事责任，将对违法单位和个人起到震慑作用；三是执法不严后果严重。目前我省产生环境污染的一个重要原因就是有法不依、执法不严，重经济发展、轻环境保护，重个人政绩、轻群众利益。第68条等对查处此类不作为或乱作为行为进行了具体化。
    第三，有利于扩大我省公众参与环境保护工作。“环境保护，人人有责”、“一屋不扫，何以扫天下”。但原环保法没有对公民相关权利和义务进行明确，导致事实上很难保障公民的基本环境权利。对此，环保法修订案第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”同时，增设了信息公开和公众参与一章，对公众参与环境保护的渠道、方式和程序做了规定。我省环保志愿者、民间环保社团和组织很多，如湖南省环保社团联合会、绿色潇湘等，为推进全省环保工作做出了较大贡献。上述制度的设立，为我省公民、环保公益组织等参与环保、开展环境维权等，提供了有力的法律支持，通过发挥社会监督政府、企业的作用，有利于形成新的地方环境保护法律秩序，共同推进全省环保工作。（责任编辑：刘舒尹）                 

（注：此文原发表于《人民之友》2014年第6期《法治湖南》栏目P22-23页。）