湖南人大微信一、我国选举制度的产生
中国共产党领导下具有现代意义的选举实践确切地说是从革命根据地时期开始的，其内容已经不仅仅限于选举官员，还包括了代议制下权力机关参政、议政和决策的代表的选举。1952年底，中共中央向中国人民政治协商会议提议于1953年进行制定选举法和宪法的准备工作，并召开地方各级人民代表大会。1953年1月，中央人民政府委员会第二十次会议决定成立宪法起草委员会和选举法起草委员会。2月，选举法草案经由中央人民政府委员会第22次会议审核通过，3月1日，选举法颁布实施。1979 年 7 月，五届人大二次会议在 1953 年选举法的基础上，进一步修订通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。此后，全国人大常委会多次对选举法进行了修改、补充和完善。
实践表明，中华人民共和国建立以来，从 1953 年颁布《选举法》至 2010 年《选举法》的第五次修改，人民代表选举制度选举不断进步和完善，已成为广大人民群众行使民主权利、参政议政、维护自身利益的基本途径。
二、我国选举制度的现状分析
㈠我国选举制度存在的不足
虽然我国的选举制度伴随选举法的修正而不断完善，但是，从我国的选举实践看，仍然存在很多的问题，选举制度有待进一步的需要完善。我国人大代表选举制度中主要存在以下问题：
1、间接选举范围过大。根据我国选举法的相关规定，县级以上各级人大代表都是间接选举。我国《选举法》规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，由选民直接选出；全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，由下一级人民代表大会选出。县级以上的人大代表均由间接选举产生，全国人大代表则由多层间接选举产生。这种做法在一定历史时期内是由我国特定的经济、政治、文化等条件决定的，也是符合我国基本国情的。但随着时代的发展，人民生活水平的提高和民主意识的增强，这种选举的弊端也不断显现出来。多层次的间接选举不能全面确切地表达选民意愿；多层次的间接选举必然模糊代表与选民之间的责任关系，削弱代表与选民的联系，使选民难以对代表实行真正的监督；靠少数人投票决定当选人，损害选举权的普遍性和平等性。
2、竞选机制不健全。长期以来，我国一直实行代表介绍制，主要出于两方面的考虑：一是认为竞选制是资本主义的东西，我们社会主义不搞那一套；二是担心被投机者操纵利用，影响选举的公正。竞选制世界多数国家都在实行，已经有几百年的历史，早已形成一整套完善的法律制度。我们完全可以结合国情加以改造，为我所用。在选举中，代表候选人之间缺乏竞争，由于没有代表候选人与选民或代表见面的安排，候选人即便在场，也难以向选民或代表公开宣传自己，几乎没有变被动性参与为主动性参与的机会。现行制度安排下，代表候选人无论是在直接选举和间接选举中，大多是被动性地参与，缺乏候选人之间的真正意义上的竞争。
2010 年选举法规定“如果候选人的人数超过最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选……”由此可见，我国现行法律并不鼓励有被选举权的公民主动竞选。
3、选民登记办法存在缺陷。在选举制度中，选民登记是重要环节，但现行选民登记办法实际上是“登记选民”，使选民对选举热情不高，坐等选举工作人员核实选民资格和送选民证上门。现行选民登记基本上以单位登记为主，户口所在的登记为辅。一般选民一次登记长期有效，无需重新确认选举资格。每次选举前只对部分选民重新登记，包括上次选举后新满 18 周岁的选民和恢复政治权利的选民。
我国的选民登记制度是基于计划经济时期人口流动相对静止的户籍管理制度而设计的，而当前的社会现实则是经济飞速发展，城市化进程加快，流动人口越来越多。如果不解决流动人口的选民登记中错登、漏登或重登问题，那么，他们就会被排除在选举之外，事实上被“剥夺了”政治权利。
4、现行提名和确定代表候选人的方式有待改进。选举法关于候选人提名权的规定是比较民主的，包括政党提名、人民团体提名、十名以上代表联合提名，都可以提出候选人。从法律角度讲，三种提名方式具有同等的效力。但从现实情况看，政党提名居于绝对优势，人民团体提名紧随其后，而代表联合提名经常流于形式。选举正式的人大代表候选人的过程，往往变成了由少数领导直接内定正式候选人的过程，或者领导圈定范围引导选民进行选举候选人的过程。实践中法律规定的“协商”、“酝酿”、“讨论”过程，有时被选举委员会操纵。
现行的选举法对各方提名比例并未具体规定，仍然只是指出选民或代表联名，与各政党、各人民团体具有同等法律地位的提名权；选民或代表联名依法提出的代表候选人，同各政党、各人民团体联合提出的代表候选人也具有同样法律地位。相对而言，由于有各级组织做后盾，政党和人民团体推荐的候选人的当选就存在极大的可能性。
㈡我国选举制度存在不足的原因
我国选举制度也经过了长时间的发展，虽然已经形成了相对完善的体系，但是仍然有很多不足之处，我们应该深层次地剖析制约选举制度发展的原因，提出解决办法，更好地完善选举制度。我国近几年来选民的参选率越来越低，厌选情绪越來越普遍，我认为要从以下几个方面来找原因：
1、经济发展不平衡。虽然经济落后并不代表一个政治国家一定不民主，但是，在广土众民的我国，经济不发达，对于发展民主政治就是最大的障碍。选民通过自主选举推选出来的都是自己所信任的人，是能为老百姓办事的官员或代表。改革开放以来，因为农作物的季节性以及经济发展滞后等原因，随之而来的农村劳动力的转移越来越庞大，有的甚至是全村青壮年劳力常年在外打工，造成众多的“留守村现象”，而这些留守村的选举处于参与低下、发展停滞的局面。当人们生存无法保障的时候，政治制度设计再合理也是一纸空文。
2、选民文化层次比较低，选举意识不高。有人认为选民的素质参差不齐，尤其是农民素质低下，不适合在农村和基层搞民主选举，这只是片面之词，是不合逻辑的。其实民主素质和民主意识都是在选举实践中培养的。刚开始村民就觉得选举跟自己没关系，不重视选举活动，从而出现了好多无效票，后来他们发现选票还真有用，还真的关系到了自己的切身利益，再投的时候就慎重了，民主意识就是这样培养出来的。
选举是当代公民参政的必然通道，而选举意识的存在和提高则是选举制度完善和发展的心理基础。只有心理上接受了，制度才能在现实中扫除障碍。吸引民众积极参与政治，主要还在于制度的公开、公正、透明，在于选举出來的人是自己的代言人，是能替自己说话，能维护自己的正当利益、实事求是的代表。
3、制度设计不合理，选举程序不完备。选民素质低的一个严重后果就是忽视改进选举程序，既然“选举制度是为选民服务的，如果选举制度使选民在选举过程中无法适应，弄不明白，这样的社会现象，仔细分析起来，究竟是哪一方面素质低，还真的需要重新讨论。”我国选举制度设计，经过几次修改后，总体上看是逐渐进歩的，实质性地尽量保证了选举的公平性，但总体上我国现行的选举制度还很不完善，缺少对选举机构和选举操作程序以及选举过程中的救济等具体规定。
4、选民利益不受关注。一般情况下，文化层次越高对选举的政治参与活动应该越活跃越积极，反之则越冷淡。但实际情况是，我国大学生的选举参与热情明显逊于基层老百姓。为什么？有工作人员指出，“在村委会主任和县乡人大代表选举之间，农民更重视的是村委会主任的选举；在企业负责人和县乡人大代表选举之间，工人更重视企业负责人的选举，因为村委会主任和企业负责人的选举，与选民的切身利益有更密切的关系。如果乡、镇改由选民直接选举，选民参选的积极性会大大提高，参与程度亦会大大加深。”选民去选举是想选一个能干实事，能表达自己意愿的人。
三、完善我国选举制度的方向及措施
现代法治理念要求，在法律的制定、执行与司法过程中，当事人的法律地位始终是平等的。基于现代法治理念和我国国情的要求，笔者认为，应当从如下四个方面制定措施，完善我国现行的选举制度。
㈠扩大直接选举的范围
关于直接选举与间接选举的利弊，密尔在《代议制政府》一书中进行过比较。密尔认为：“虽然间接选举可以阻止民众感情的发泄，可以选出高于选民的选举人，从而容易作出正确的抉择，但它不利于赋予选民以选举权的主要目的，即保障个人权利，不利于增进议员对选民的责任感，反倒有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门，而直接选举能得到间接选举的所有好处，直接选举得不到的好处间接选举也得不到，且直接选举并没有间接选举的如上弊端。”
直接选举相对于间接选举而言，是一种直接民主，其民主形式更为完备，民主程度更高。在多大范围内实行直接选举，是衡量一个国家民主发展水平的重要标志。我国改革开放总设计师邓小平在1987年会见外宾时说：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”事实上，自改革开放以来，我国人民的经济能力和文化水平得到了极大提高，民主意识不断增强，扩大直接选举范围的本质条件已具备，步骤稳妥、协调，制度配套、合理，会使直接选举走向规范化、公开化、公正化，使地方由腐败走向清廉，由浮躁走向稳定。根据市场经济和政治民主化的需要扩大直接选举的范围，是进一步完善我国选举制度的重要方面。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。”在直接选举下，选民不必借助中介或代表，有利于表达真实的民意。直接选举较间接选举更能代表人民的利益，更利于人民履行自己的民主职责、直接参与国家的政治生活。
㈡建立健全的竞选性选举制度
目前我国初步建立了代表候选人介绍制度和差额选举制度，但是在实践中往往流于形式，本质上是一种候选人单向的自我介绍，选民被动接受，选举机构起决定控制作用的确认性选举。竞选是我国选举制度的内在要求。在选举制度的设计上，要逐步实现由非竞争性选举到竞争性选举的转变。具体要求：一是竞选的主体要限于候选人之间的竞争，避免拉帮结派的小团体主义的不公正竞争；二是竞选方式上，宜由当地选举机构规范竞选方式。选举竞争必然产生由优秀人才组成的、对人民负责的权力机关，这种方式已经被民主选举的实践所证明。
㈢完善选民登记制度
确认选民资格的选民登记程序，不仅影响公民个人政治权利的获取和行使，也会影响到选举活动的整个进程和选举的结果，因而在选举制度中具有十分重要的法律意义。
从我国现行的选民登记模式看，选民登记的方式实际上是“登记选民”，选民认为登记是选举机构的事、是国家和政府的职责，与己无关。他们既不关注选区公布的选民名单，也不主动向选举组织机构登记，坐等选举工作人员上门核实选民资格、派送选民证。要有效解决这个问题，就必须改变选民登记的方式：实行真正的“选民登记”而不是“登记选民”，变选民被动登记为选民主动登记，选民登记时，选举组织机构应采取公告的形式，或利用各种媒体和信息平台，进行广泛的登记宣传，公布选民登记站的登记时间与登记的办法，号召选民主动到选区进行登记。如果选民在选举日前仍然没拿到选民证，必须自行申报登记，由选举机构进行核实后进行补登。
现行选举法对流动人口的选民登记制度的设计，存在一定的问题。选举法的规定是原则上在户籍所在地参选，如果不在户籍地参选，则必须取得原居户籍地选举委员会的选民资格证明。只有这样，才可以通过委托投票，或者在现居住地、工作地投票。由于选民不愿花费时间、精力回户口所在地取得选民资格证明，而委托投票或在现居住地、工作地投票又很麻烦，所以，这部分流动人口被迫放弃了他们的选举权利。可行的办法是：全年都可进行选民登记；确立一个截止日期，截止日期前任何时间进行登记的选民，都可取得选民资格、参加选举活动。此外，现在全国有 2 亿多的流动人口，占到选民的百分之三十几，针对该状况，可确立“落地参选”原则，允许居住满 6 个月的公民在现居住地进行选民登记并参加选举，使流动人口的选举权得到切实保障，让每一位选民都能自由行使自己的民主权利。
㈣改进代表候选人提名办法
现行选举法规定人大代表候选人产生的三种方式过于笼统，并未对上述三种提名的比例作出限定。在一些地方县乡人大代表选举实践中，为确保实现组织意图、简化选举程序，代表候选人提名推荐权几乎被政党、人民团体全部包揽，代表或选民联名推荐的候选人极少，也难以获得平等的对待。因此，省级人大常委会应依据选举法第五十七条的授权，制定选举实施细则时规定，在选区直选人大代表时，每一选区至少有 1 名是选民 10 人以上联名推荐提名的代表候选人。真正此类候选人平等的法律地位。
现行《选举法》第 31 条规定，选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人由选民小组“讨论”、“协商”，确定正式代表候选人名单。“讨论”、“协商”，表面看，可以意味着“和气”、“民主”和“团结”。但从实际来看，缺乏可量化因素，往往使一些做实事、不善钻营、不善阿谀奉承的代表候选人被“协商”、“讨论”掉了。《选举法》第 31 条接着规定，对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。
从我国的选举实践来看，“协商”和“讨论”极易导致“暗箱操作”，选举法应当取消“协商”和“讨论”程序，直接进行预选。“预选”在我国选举法条款中多次出现，从法律的反复修正可以看出，预选更符合民主发展的实际需要，预选是选民意志的直接体现，它比协商更能体现多数选民的意见，保证选举的公正、公平、合理。
选举制度是衡量一个国家政治民主化进程的重要标志。回顾我国选举制度的发展历史，建国以来，我国人大代表选举制度有了很大发展，我国选举制度的民主性在不断提高。同时，我们也应看到，民主政治的发展需要一个长期的过程。我国的人大代表选举制度，政策性强、敏感度高、涉及面广，事关整个社会的发展与国家的长期稳定。中国要发展适合自己国情的民主选举制度，要从本国实际出发，循序渐进，勇于探索，努力实现一切权利属于人民的宪政理想。（责任编辑：刘舒尹）
来源：湘西州古丈县人大常委会办公室
作者：田宏林 罗文庆
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