湖南人大微信为保护自然生态利益，有针对性地对特殊区域采取严格有效的法律措施，统一调整各种相关利益冲突与社会关系，维系特定区域自然的天然本底，不断提升区域环境品质，促进自然保护区的管理、保护和开发利用，配合州人大常委会搞好湖南高望界国家级自然保护区立法规划，实现“一区一法”，单独立法保护，今年5月中旬和8月上旬，古丈县人大常委会组织立法调研组先后赴湖北神农架、湖南桃源洞国家级自然保护区考察调研高望界国家级自然保护区综合立法工作。
一、神农架、桃源洞自然保护区综合立法模式
㈠立法现状。
神农架国家级自然保护区立法主体为《湖北省神农架自然资源保护条例》，该条例经1987年2月17日湖北省六届人大常委会第25次会议通过，分总则、保护对象、对自然保护区的保护、对非自然保护区的保护、奖励与惩罚、附则等6章22条，自1987年6月1日起施行。该条例立法依据为《中华人民共和国森林法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，旨在保护神农架自然资源，维护生态平衡，促进科学研究，发展旅游事业。
桃源洞国家级自然保护区立法工作尙未完善，仅用自定的管理办法，行政执法由炎陵县林业局授权，执法力度受到限制，矛盾纠纷难以及时解决。
㈡立法模式。
1、管理机制健全。神农架国家级自然保护区管理局系正处级事业单位，省编委核定编制235人（其中领导职数5人、事业编200人、公安行政编35人），党委群团工作机构4个（纪委、工会、团委、人武部），党委、行政合署工作机构3个（局办、综治办、计生办），行政工作机构10个（保护科、组织人事科、计划财务科、宣教科、规划建设科、产业科、天保办、防火办、国合办、接待办），直属单位3个（森林公安局、科学研究所、湖北神农旅游投资集团），基层保护管理单位14个（6个管理所、4个森林公安派出所、 2个保护站、2个资源检查站），目前在编在岗干部职工193人，其中专业技术人员107人，管护自然资源70467公顷。桃源洞国家级自然保护区管理局系副处级事业单位，局机关设办公室、资源保护科、科研宣教科、基建规划科、社会事务科、生态旅游科等6个科室，直属单位2个(桃源洞国有林场、桃源洞山庄)，管理局目前有干部职工44人，其中专业技术人员21人。
2、保护机制健全。神农架国家级自然保护区管理局始终坚持以资源保护为核心，牢固树立“保护就是发展、绿色就是财富”的思路，坚持“依法保护、科学管理、合理利用”的建设方针，科学编制生态旅游规划，全力打造生态旅游精品，在经历了静态保护和动态保护阶段后，步入了科学保护的快车道。编制完善了人事、财务、资产管理等22项管理制度，重点推行资源管护责任承包制。坚持责任承包、分类管护、社区共管、经济激励的原则，实行单位承包、小组承包、个人承包，森林公安民警与资源巡护监测人员实行双重承包，对资源保护责任承包实行科学考核、经济激励的薪酬政策，从而使资源得到管护、待遇得到提高、管理得到加强。桃源洞国家级自然保护区为进一步吸引人气、提升名气、汇聚财气，持续打好“旅游升温”战役，正积极与江西井冈山联合申报世界文化与自然遗产。
3、运行机制健全。神农架、桃源洞国家级自然保护区通过加强监管分离运行机制，规范管理者与经营者职能，让“裁判”和“运动员”各履其职。强化生计替代，通过生态移民、教育移民和经济扶持等手段，促使破坏者向保护者转化；让利于民，在实验区的经营适当放宽优惠政策，以充分体现保护的根本和目的；推动社区发展，促进保护与发展的和谐统一；落实政府职责，加强规划和加大投入，确保生态环境得以持续改善；加强宣传教育，提高保护意识，引导和鼓励社会各界共同参与自然保护区建设。
4、运用机制健全。神农架、桃源洞国家级自然保护区坚持以资源为载体，以项目为纽带，积极引进战略合作伙伴，“借鸡下蛋”、“借力发展”、“借势推动”，在有效整合利用自然资源，形成资源共享、互利互让、共同发展的基础上，确立联动共建的管理体系，深化区域生态旅游产业建设。神农架国家级自然保护区通过实施一、二、三期基础建设工程和CEF等项目，打造了突出生态自然资源特色的原始洪荒神农顶、科普体验官门山、生态创作天生桥、文化传承神农坛，地质遗迹天燕垭等五大特色景观，以及“金丝猴部落”，《神农架上》4D电影和蜜蜂园、锦金园、鹿园、蛇园、神农药园、茶园、“野人洞”等生态旅游观光景点30多个，并注册成立了湖北神农架旅游集团有限公司，拥有6个旅游景区、1个旅游集散中心、8个旅游服务区、8家餐饮接待中心、8家购物中心、1个演艺中心、2个星级宾馆、3家旅行社和6个办事处。桃源洞国家级自然保护区多元开发生态旅游，引进合作伙伴，由投资商出资，高规格规划，全额投资打造了溯溪原始森林探险游，生态旅游效果甚好，2012年又成功引进新华联集团全额投资100亿元打造神农谷国际文化旅游度假区项目。
实践证明，只有发展才能有效保护好自然资源，只有发展才能有效利用好自然资源，只有发展才能有力支持保护区地方社会经济发展。神农架国家级自然保护区始终坚持“发展生态经济，创造绿色财富”的发展思路和桃源洞国家级自然保护区始终坚持“保护第一、科学规划、合理开发、永续利用”的发展方针，找准了自然保护区综合立法行之有效之途径，造就了“神农架模式”和“桃源洞模式”。
二、几点启示
㈠完善管理法规体系是实现自然保护区又好又快发展的重要依据。加强保护区管理与保护，必须建立完善的保护管理法规体系。明确管理协调的职责，做到有法可依，违法必纠，打击各种破坏行为。《湖南高望界国家级自然保护区保护区管理条例》已列入州人大常委会立法规划，由于州、县人民政府及有关部门的高度重视和大力支持，立法工作进展有序。
㈡建立健全管理机制是实现自然保护区又好又快发展的坚实基础。自然保护区的独特性，给管理工作带来了极大挑战和困难。神农架、桃源洞国家级自然保护区不仅分别有34个和8个建制机构，还分别建立了235人和44人的三级管理网络，实现了行之有效的管理体制。从神农架国家级自然保护区管理措施来看，无论是“参与式”管理，还是“全面量化考核”管理，归根到底都是通过形成各项规章制度来实现。神农架自然保护区管理局经过多年不断完善，编制完善了人事、财务、资产管理等22项管理制度，重点推行资源管护责任承包制，各项工作有序开展、齐头并进。高望界自然保护区由于起步晚，管理机制明显滞后，粗放的管理难以满足自然保护区健康协调发展的需要。在高望界自然保护区管理中，应坚持“编制宽定、人员严进”的原则，合理配置内设机构、人员编制，使高望界自然保护区真正迈上法制化、科学化管理的轨道。
㈢统筹解决区域共管是实现自然保护区又好又快发展的有效方法。自然保护区自身的管理力量有限，必须依靠社会力量共同参与，协调好地方政府和农民群众的关系，共同商讨自然保护区建设和管理，积极支持地方政府经济社会发展，鼓励和支持群众性保护活动。同时，积极推动农村经济结构调整，大力发展农村经济和旅游产业，切实解决林区共管矛盾，让人民群众从中获得便利和实惠。当前，高望界自然保护区要重点统筹解决好在区域共管工作中普遍存在的问题：一是保护区内林农参与度不够，对林区缺乏管理和指导，并未形成真正共管；二是周边村经济发展落后，严重威胁着自然保护区内资源；三是对区域共管缺乏规划，周边村经济结构、旅游开发与自然保护未能协调同步。
㈣有效利用自然资源是实现自然保护区又好又快发展的关键支撑。在自然保护的前提下，充分利用生态资源优势，开发生态旅游产业，更直观地加大对游客的保护意识和保护知识的宣传教育，加大保护基础设施建设。高望界自然保护区地理位置优越、自然资源丰富，应以高质量、优服务开发生态旅游项目。可有效解决生态旅游开发与自然保护之间的矛盾，调整产业结构，增加林农收入，符合自然保护区发展要求。
三、几点建议
㈠立足“一区一法（例）”，加快《湖南高望界国家级自然保护区保护管理条例》立法。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，按照不违背宪法、不违背民族区域自治法、不违背其他相关法律的“三不违背”原则，结合高望界自然保护区实际，力争于2015年颁布实施《湖南高望界国家级自然保护区保护管理条例》，实现“一区一法（例）”。
㈡健全完善管理机制，优化自然保护区管理局生力军结构和队伍。借鉴神农架、桃源洞国家级自然保护区管理局管理机制经验，高望界自然保护区管理局建制为副处级事业单位，设置局办公室（综治办、计育办、工会办）、计划财务科、资源保护科、科研宣教科、可持续发展项目科、公安科等6个副科级职能科室，森林公安派出所、保护站、资源检查站等基层保护管理单位若干个。将高望界国有林场划归为高望界国家级自然保护区管理局直属正科级事业管理机构。在县委县政府的委托下，管理局代管高望界乡政府。从长远发展考虑，将保护区涉及的其它乡镇的行政村统一划入高望界乡。在组建管理局机构时，应充分优先考虑高望界国有林场技术人员和优秀管理人才。县财政应安排专门经费用于高望界国家级自然保护区的发展，同时加快改善自然保护区管理局及基层保护管理站所办公、生活用房等条件，推进顶堂森林防火监测瞭望塔和生态环保科教馆建设项目。
㈢统筹推进区域共管，加大基础设施和农业产业建设力度。依托西部大开发、武陵山片区扶贫开发发展战略机遇，将项目建设作为推进改善基础设施条件的加速器，不断提高项目招商和项目争取的成功率，切实解决好基础设施建设的“第一桶金”。大力实施项目捆绑，在全力抓好农村项目建设的同时，捆绑林业重点工程、水土流失治理、农村人饮安全、绿色家园建设、农业综合开发、农村公路建设等项目资金，为切实解决好项目衔接提供足够的资金保障。
整合自然保护区、农村危旧房改造、扶贫开发、库区困难移民避险解困搬迁等项目资金，有序推进退人还山和安排好林区失地农民的生产生活。提高农民群众在重点公益林补偿上的利益分配比例，让利于民。
推进农业产业建设。巩固现有茶叶基地建设，做好生态、有机文章，大打“高望界云雾茶”品牌，建设生态茶叶观光园，让游客参与种茶、摘茶、制茶、炒茶、泡茶、品茶等茶艺活动；突出抓烟叶新区建设，复垦1000亩土地作为基本烟田储备，走“公司+农户”发展模式，促使烤烟产业发展步入“快车道”；发展壮大林下养殖产业，积极探索林下循环经济产业发展新模式，做大做强“林下羊”、“林下鸡”、“高望界生态黑猪”、“虫草蛋”、“稻花鱼”等特色养殖产业。
紧跟用工市场需求，整合培训资源，健全和完善劳动保障机制，继续推进劳动力转移就业。
㈣深化生态旅游发展，实现自然保护区和农民群众共赢。高规格科学编制《高望界国家级自然保护区生态旅游规划》，积极探索和挖掘旅游潜力，整合资源，科学规划，包装一批生态旅游重点品牌。唱响“高望界探险游”品牌，加大招商引资力度，重点开发顶堂揽胜、雪原冰凌、黑洞狭谷、小溪寻幽、五泉六瀑等生态旅游景点；唱响“高望界休闲旅游”品牌，坚持“政府主导，自然保护区示范，村民参与”的原则，强化优势互补和基础设施建设，全力打造休闲体验、生态教育、康体健身、果林观光、摄影写生、农家乐等“高望界休闲旅游”品牌；唱响“高望界特色饮食”品牌，加大扶持力度，通过做大做强林下特色养殖产业，全力打造“高望界全羊”、“高望界土鸡”、“高望界全猪”、“虫草蛋”、“稻花鱼”、“山野菜”等“高望界特色饮食”品牌。（责任编辑：陈柳）
来源：古丈县人大常委会办公室
作者：田宏林 王良锋
编辑：redcloud