湖南人大微信省人大常委会副主任 刘莲玉
(2012年10月26日)
同志们：
在党的十八大即将胜利召开之际，召开全省民族立法工作座谈会，很有意义。2010年11月，我们曾举办了一期民族立法工作培训班，对提升全省民族立法队伍的能力素养，加快全省民族配套法规建设步伐很有效果。时隔两年之后，我们专门召开这次座谈会，既是对上次培训的检查评估，也是对下一阶段加强和改进全省民族立法工作再进行一次动员部署。
今天上午，相关市州及各民族自治县人大常委会的领导都交流了当地民族立法工作开展情况及经验。下午，省人大常委会法工委和省民委、省政府法制办的负责同志分别作了发言。刚才，光明同志又全面总结了本届以来我省民族立法工作所取得的成绩和经验，分析了当前全省民族立法工作存在的突出问题，并对新形势下如何做好我省民族立法工作进行了安排部署。讲得都非常好，我都表示赞成，达到了“总结成绩，交流经验，深化认识，明确任务”的预期目的。在此，我代表省人大常委会对座谈会的圆满成功表示热烈的祝贺!对同志们的辛勤努力表示衷心的感谢!下面，我结合当前形势任务，就如何加强和改进民族立法工作谈三点意见。
一、要充分认识加强民族立法的重要意义
民族立法是宪法和法律赋予民族自治地方人大的一项重要职权。重视、珍惜并用好、用活手中的立法权，是宪法和法律赋予民族自治地方人大及上级人大机关义不容辞的责任与义务。我们要站在党和人民事业发展全局，站在富民强省、科学发展、深入推进“四化两型”建设的高度，充分认识加强民族立法的极端重要性和现实紧迫性。
首先，民族立法在中国特色社会主义法律体系中的地位不可替代。一方面，从性质内容看，民族立法大多是为了贯彻实施国家法律法规而进行的配套立法，是民族区域自治制度、国家法律法规和民族政策在民族自治地方的具体细化，其所坚持的指导思想、价值原则、发展方向与中国特色社会主义法律体系是一脉相承的，其所规定的条文内容、具体措施、操作办法也是与上位法相呼应、相衔接、相配套的，即便是个别变通立法也与上位法的基本原则不相抵触。民族立法的这一性质决定了其在中国特色社会主义法律体系中具有不可替代的独特地位和作用。另一方面，从现实需要看，随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国起支架作用的重要法律陆续出台并日益完善，从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，为民族自治地方经济、政治、文化、社会、生态建设提供了一般价值原则和根本指导思想，但民族自治地方的情况千差万别，具有鲜明的地方特点和民族特色，这就迫切需要发挥民族立法的补充和配套作用，适时开展实施性、补充性、自主性和先行性立法。这既是民族自治地方经济社会发展的需要，也是中国特色社会主义法律体系继续丰富完善的需要。
其次，民族立法对于民族地区改革发展的引领推动作用不可或缺。立法天生具有利导性，立法是迄今为止最权威、最公正的资源分配方式，它有利于从根本上克服市场机制的逐利性和行政机制的局限性。同时立法是上层建筑的重要组成部分，一旦产生，就会反作用于它的经济基础。这也是民族立法对改革发展具有重要引领推动作用的根源所在。它的这种引领推动作用主要体现在：一是能够引导市场环境。通过加强民族立法，完善民族配套法规体系，能够突破民族地区改革发展的体制性机制性障碍，规范民族地区市场主体的经济行为，推动形成有利于民族地区科学发展、共同发展、和谐发展、绿色发展、跨越发展的工作机制和法制环境。特别是通过加强民族立法，把党和国家的各项民族优惠政策及各地促进民族地区发展的好经验好措施有机整合并长期固定下来，能够为民族地区营造一个更加公平、透明、稳定、可预期的发展环境，从而形成对社会公共资源和外部资金要素的强大吸附力。二是能够引导政府行为。通过加强民族立法，督促上级人民政府及有关部门尽快制定实施民族区域自治法配套规章或具体措施办法，有利于明确和强化上级国家机关扶持民族地区经济社会发展的责任，形成民族地区加速发展的强大推力。同时通过加强民族立法，把国家民族法律法规与民族自治地方实际紧密结合起来，有利于明确民族地方政府及其部门在产业建设、资源开发、市场监管、生态环保、公共服务、社会管理等方面的职权职责，从而激发民族地区加速发展的内生动力。三是能够引导社会民意。立法是公共意志的集中体现，往往代表着民意、集中了民智、保障了民权，因而是现代社会中最值得信赖的东西。通过加强民族立法，把党的民族政策主张和少数民族群众意愿有机结合起来，并依照法定程序上升为公共意志，成为人们行为的准绳。这样，就能够把党和国家的民族政策主张真正交到群众手里，为他们所接受并付诸实践、进行检验，就能够充分尊重和保护好民族地区干部群众的积极性、主动性、创造性，从而推动民族地区加速发展。
最后，民族立法对于民族团结进步事业的核心保障功能不能忽视。胡锦涛总书记在国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上深刻指出：“必须全面贯彻民族区域自治法。……要抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法，制定或修订自治条例和单行条例，逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系。”新中国成立60多年来处理民族关系的实践证明，正是因为我们坚持维护法律尊严，依法妥善处理影响民族关系的各种矛盾和问题，高度重视并不断加强民族立法，制定了以宪法为根本，以《民族区域自治法》为主干，包括国务院及其职能部门的行政法规、部门规章，自治地方的自治条例、单行条例以及地方性法规和规章等构成的民族法律法规体系，我国各族人民大团结的制度基础才日益深厚牢固，我国民族团结进步事业才焕发出蓬勃的生机和活力。我省改革开放30多年来，民族问题之所以能够处理得这么好，民族工作能够不断取得新成就，平等、团结、互助、和谐的民族关系能够不断巩固和发展，一个最基本的原因，也就是因为我们能够认真贯彻《民族区域自治法》等国家民族法律法规，始终把加强民族立法摆在民族工作的重要位置，制定了以《湖南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》和《湖南省散居少数民族工作条例》为主干、以自治条例和单行条例为分支、以各级各部门配套措施为补充的地方民族政策法规体系，从而为全省民族团结进步事业提供了坚强的法规政策保障。
二、要深刻把握我省民族立法面临的新形势新任务新要求
当前，民族立法面临的形势发生了深刻变化，民族立法的任务要求也应随之改变。去年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布，中国特色社会主义法律体系如期形成。这是在经历60年不懈努力，我国民主法制建设进程中树立起的一座丰碑，标志着我国全面实施依法治国基本方略进入一个崭新阶段。同年7月，湖南省委九届十三次全会研究和通过了《法治湖南建设纲要》。这是建设社会主义法治国家在湖南的具体实践，是依法治省方略的深化和发展。我省率先出台《法治湖南建设纲要》，充分反映出湖南省委、省人大、省政府对法治建设的格外重视和集中关切。今年3月，新修订的《湖南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布实施，这是我省民族法制建设中的重要里程碑，从根本上适应了中国特色社会主义法律体系形成和少数民族地区加快发展的迫切要求。完全可以说，我省民族立法已经站在新的历史起点上。同时也要看到，当前国内经济总体保持平稳较快发展，社会大局和谐稳定，但经济社会发展中的不稳定、不和谐因素大量存在，我省发展中的不充分、不全面、不平衡、不可持续的阶段性特征依然明显。我省民族地区却迎来了新一轮发展机遇，随着湘西地区开发战略的深入实施以及武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点的启动，我省民族地区发展问题正式纳入国家战略层面，国家大量资金项目向民族地区倾斜，民族地区的发展步伐进一步加快，面临的新情况、新问题日益增多，迫切需要立法予以推动解决。这一形势下，各种因素相互交织、相互影响，给我省民族立法提出了新的更高要求，同时也赋予新的历史使命。
一是必须实现由物本型立法向人本型立法转变。过去，受传统发展观和政绩观的影响，我们的立法往往是以经济立法为中心，过于强调为经济建设首先是GDP服务，而对社会建设、生态建设涉及不多，立法实践中“只见物不见人”、“只有GDP没有NHI(指国民幸福指数)”。但随着科学发展观、构建和谐社会等重大战略思想的提出和实践，人们对社会发展的认识更加深刻，客观上要求发展更加全面协调、更加生态环保、更加和谐有序、更加以人为本。这迫切需要我们敏锐把握时代发展的脉搏，坚决突破以往的立法格局，突出以人为本、立法为民的原则，统筹协调经济立法、社会立法、生态立法的结构、规模和速度，着力在转变经济发展方式、促进产业结构调整方面，在改善和保障民生利益、促进人民共享改革开放成果方面，在探索建立资源补偿机制、促进生态文明建设方面，在深化民族团结进步创建、促进民族团结和谐方面，谋划立法良策，实现良法治理。
二是必须实现由粗放型立法向精细型立法转变。改革开放初期，百废待兴，为了尽快恢复国家和社会秩序，解决无法可依问题，我们遵循加快立法步伐的指导思想，形成有法比没法好、快搞比慢搞好的粗放式立法观念，因此立法实践中往往片面追求数量而忽视质量。在法制建设新的起点上，民族立法决不能粗制滥造、盲目照抄照搬上位法和兄弟省区的立法，也不能好大喜功，一味追求立法体系化，搞小而全、大而全的重复立法，更不能因噎废食、无所作为。我们必须更加注重立法质量，牢固树立“恶法非法”的精品意识，走科学化、精细化立法路子。当然这并不是说我们就不要立法数量，而是坚持又好又快地推进民族立法。因为我省民族立法无论是总量还是质量都还有很大差距。因此，我们要积极探索科学立法、民主立法的新途径、新机制，遵循法制建设自身规律，把立法前项目论证、立法中调查研究、立法后加强评估有机结合起来。要坚持时间服从质量的原则，精雕细琢，反复论证，真正出良法、出精品。立法精细才有操作性，才能提高实施效能，才会增强人们对法律的信仰和敬畏。
三是必须实现由总结型立法向导向型立法转变。我们以往的民族立法，着眼于“成熟一个，制定一个”，使法律的功能仅限于对改革成果的反映、确认、巩固和保障方面。这种立法说到底是一种总结型立法。但随着我们对法律功能的认识逐步拓展以及对法律与实践关系的认识日益深化，我们越来越感觉到，这种总结型立法已明显不适应改革发展的要求，严重滞后于改革发展的步伐，甚至成为前进途中的“拦路虎”。因此，在今年9月召开的全国地方立法研讨会上，王兆国副委员长明确提出要进一步发挥立法在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用。这就迫切需要我们实现由总结型立法向导向型立法、从被动型立法向能动型立法的全面转变。在立法实践中，既要立足现实，及时总结实践经验，把实践证明是成熟的、可行的做法以立法的形式固定下来，使改革发展有法可依，同时又要着眼未来，更加注重顶层设计，增强立法前瞻性，用制度创新来引领、支撑、促进实践创新，通过能动的、前瞻的立法构建，发挥对改革发展的引领和推动作用。
四是必须实现由封闭型立法向开门型立法转变。现代意义上的立法，应该是一项“阳光下的民主事业”。尤其是民族立法，政治性、政策性、敏感性都很强，只有在阳光下进行，才能取信于民、取悦于民。特别是随着法治湖南建设的推进和民族团结进步行动的开展，民族地区人民群众的政治参与意识和民族团结意识日益增强，对促进社会公平正义和实现“两个共同”目标的呼声日益高涨，对保障自身合法权益和实现全面自由发展的要求日益强烈，这为民族立法奠定了良好的社会基础。这就迫切需要我们敞开立法大门，扩大公众参与，真正实现开门立法、民主立法，彻底打破过去部门垄断立法或主导立法的局面。在今后民族立法中，我们要继续把公众参与工作做深、做细、做实，不仅法案立项要开门征集公众意见，而且法案起草也要开门广聚民智民意，法案审议也要开门接受公众监督，立法评估更要尊重公众反馈。只有这样，才能确保我们制定的每部法律都是“良法”，才能得到最广大人民的真心拥护和全社会的普遍遵循。
三、要齐心协力把我省民族立法工作提升到一个新的水平
中国特色社会主义法律体系的形成，不是民族立法的终结，而是民族立法的起点。面对新形势、新变化和新要求，民族立法只能加强不能削弱，只能抓紧不能放松。如何加强?如何抓紧?刚才光明同志已经作了全面安排。我这里再强调几点：
一要把握导向。一是坚持党的领导。在立法指导思想上要切实贯彻党的民族理论和方针政策，通过依法行使立法权，使党的主张通过法定程序转化为公共意志。特别是坚持重大立法问题向党委请示报告制度，依靠党委领导来协调解决立法遇到的困难和问题，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。二是坚持服务大局。要始终把民族立法放到经济社会发展全局中去谋划，放到改革发展稳定大局中去审视，放到国际国内的政治经济环境中去思考，通过民族立法确保党的民族政策和上级重大决策部署的贯彻落实，以引领和推动我省民族工作和民族地区经济社会又好又快发展。三是坚持求真务实。以解决实际问题为目的，以突出地方特色为前提，需要什么法就立什么法，急需哪些法就先立哪些法，不盲目追求体例上的完备，需要几条就规定几条，重在管用，重在实施。四是坚持立法为民。始终把实现好、维护好、发展好少数民族群众的根本利益作为民族立法的出发点和落脚点，积极回应和解决少数民族和民族地区群众最直接最现实最关心的利益问题，从立法上保障人民群众生活水平不断提高。
二要明确重点。在经济立法方面，要紧紧围绕实施湘西地区开发战略、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，着眼于转变发展方式、***发展难题、提高发展质量，始终把生态文化旅游、矿产资源开发、民族贸易发展、清真食品管理、特色产业培育、中小企业融资、连片扶贫开发、加强科技支撑、发展绿色经济作为立法的重中之重。在生态立法方面，要紧紧围绕全省“四化两型”和“绿色湖南”建设，着眼于打造大湘西生态安全高地，重点在自然区保护、水资源管理、生态补偿机制、资源能源节约、生态文明建设等方面先行先试，探索立法经验。在社会立法方面，要针对民族地区社会事业发展相对滞后的现状，着眼于共享改革发展成果，积极回应民族地区的社会关切，突出加强教育均衡、医疗卫生、住房保障、社会管理、民间文化保护、名城名镇名村保护等方面的立法，促进社会协调发展。这些都是我们在今后立法中需要把握的重点，但各地应该有所不同，希望同志们结合本地实际和民族特色，因地制宜，有的放矢，稳步推进。
三要创新机制。在长期立法实践中，各地形成了较为完善的立法工作机制，如立法论证制度、法规征求意见工作制度、提前介入指导制度等等，并取得了较好效果。今后我们要继续保持和发扬这些好做法、好经验，同时也要进一步探索和创新立法工作机制，以机制上的创新来推动立法上的创新。要创新法规立项机制，坚持把代表议案和建议作为制定立法计划的重要依据，并通过向社会征集立法项目等形式，在立法项目来源上实现多元化。同时要抓好立法项目论证、筛选和评估，确保将有限的立法资源真正用在刀刃上。要创新法规起草机制，依据立法任务科学确立起草形式，或由人大专门委员会、常委会工作机构牵头起草，或由人大常委会工作机构会同政府法制部门共同起草，也可探索委托社会法学团体代为起草，逐步建立起多元化、开放性的法规起草制度。要逐步建立和实行立法后评估制度，通过对法规实施所取得的社会和经济效益的评价，及时改进和加强相关工作，不断提高立法工作水平。
四要整合资源。各级人大及其常委会要充分发挥在民族立法中的主导作用。人大常委会是立法工作的具体组织者和实施者。发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是做好民族立法工作的关键所在。希望各自治地方人大及其常委会真正肩负起责任来，谋划并实施好立法规划和年度立法计划。省人大民侨外委、常委会法工委，以及有关市人大常委会也要加强对自治地方立法工作的指导，帮助解决立法工作中的难题，保证民族立法工作依法有序进行。自治地方人民政府要认真履行在民族立法中的应尽职责。要按照科学发展观的要求，坚持统筹发展，从全局的高度把握经济社会发展对立法的需求，适时向同级人大提出立法议案，并做好法规草案的起草工作。要深入调查研究，吃透实际情况，把握立法工作的切入点，理清立法所要解决的主要矛盾，对法规草案起草论证中的分歧意见，及时进行协调，形成共识，为制定高质量的法规奠定坚实的基础。此外，还要注重发挥人大代表、专家学者及社会力量在民族立法中的重要作用，积极为他们参与立法、监督立法创造条件、搭建平台。我想只要各方面的积极性都调动起来了，民族立法工作自然就会水到渠成、水涨船高。
五要保障法规实施。法律的生命在于实施。法律不仅是写在纸上的，而应在现实生活中看得见、摸得着。只有执法跟上立法的步伐，不折不扣落实，法律才能在人们心中生根发芽、产生敬畏。现在有个非常严重的问题，就是我们很多条例和法规制定出来后，都是印在纸上、挂在墙上、说在嘴上，但就是落实不到行动上。所以，今后，我们还要正确处理好立法、普法、执法和法律监督之间的关系，真正做到“一手抓立法，一手抓执法，两手都要抓，两手都要硬”。从立法之初，就要注意搞好立法宣传，及时把立法的背景、意义、原则以及内容向社会公开，动员社会公众积极参与、献智献策。我想这不仅是一次民主立法的过程，同时也是一次全民普法的过程，可谓一举两得。法规通过之后，更要大张旗鼓地宣传，搞好学习培训，保证执法人员领会法规精神，熟悉法规内容，真正使法规入脑入心入行。法规实施之后，各级人大及其常委会还要开展立法后评估，进行跟踪问效，通过听取汇报、执法检查、专题调研、代表视察等多种方式进行监督，确保法规真正落到实处、取得实效。
同志们，立法不易，责任重大，使命光荣。我们一定要坚持建设中国特色社会主义法治国家的正确方向，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，始终求真务实，锐意开拓创新，努力把我省民族立法工作提升到一个新的水平，为建设“四个湖南”、实现“两个共同”作出应有的贡献!
编辑：redcloud