关于湖南省农业综合开发立法调研情况的报告

　　最近，省人大常委会预算工委、省财政厅组成调研组，就湖南省农业综合开发立法工作开展调研。调研组听取了省农业综合开发办公室关于《湖南省农业综合开发条例》(草案)起草情况介绍，赴邵阳、株洲等市县及乡镇进行调查研究，分别听取了市县政府关于农业综合开发工作情况的汇报，实地考察了洞口县三可分割肉加工项目、竹市节水农业示范项目、株洲市湘龙竹木制品项目、攸县莲塘坳节水农业示范项目等农业综合开发项目，组织市县人大财经委、农业委、政府办、财政、农开办、农办、水利、国土、农业、林业等部门和单位以及有关乡镇负责同志进行座谈，广泛听取意见和建议。

　　一、农业综合开发取得的成效和存在的问题

　　实施农业综合开发，是党中央、国务院加强农业基础地位的重大决策，是市场经济条件下国家支持和保护农业可持续发展，提高农业综合生产能力的重要举措，也是现阶段工业反哺农业的重要途径。1989年，我省开始实施农业综合开发，通过16年的不懈努力，取得了显著成效。农业综合开发范围从最初的衡阳、郴州、永州3市扩大到覆盖全省14个市(州)，国家确定的农业综合开发项目县由最初的32个县(市、区、场)扩大到90个县(市、区、场)。全省农业综合开发年度总投入由1989年的2.2亿元，增加到2005年的13.01亿元，其中：中央财政资金由0.6亿元增加到4.76亿元，地方财政配套资金由0.6亿元增加到2.38亿元。1989～2005年全省累计完成农业综合开发总投资98.91亿元，其中：中央财政资金30.86亿元，省级财政配套资金15.07亿元，市(州)县财政配套资金10.41亿元，银行贷款15.47亿元，企业和农民自筹资金25.87亿元，其它资金1.23亿元。全省共计改造中低产田1946万亩，开垦宜农荒地88万亩，林业建设347万亩，改良草山49.6万亩。扶持了500多个一般产业化项目、107个重点产业化项目和3个投资参股经营项目。通过实施农业综合开发，改善了农业生产条件，发展了农业产业化经营，提高了农业综合生产能力和效益，增加了农民收入，保护和改善了生态环境。

　　但是，农业综合开发也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

　　一是执法主体不规范，机构不顺。全省8个市州的农业综合开发机构归口财政管理，6个市归口农办管理或者由政府直接管理。由于机构关系不顺，职责不明，导致一些地方农业综合开发规划不统一、重点不突出、工作不协调，难以集中财力规模开发，造成项目和资金安排分散，资金使用效益低下；有些项目前期准备工作不充分，设计不合理，造成项目计划难以实施，个别项目立项后甚至无法实施；有些项目施工管理不严，工程质量不高，工程建设中存在弄虚作假现象。

　　二是地方财政配套难。农业综合开发实行中央与地方资金配套安排。前几年，中央安排农发资金规模不大，且有偿部分比例较高，地方可以回收周转使用，配套压力不大。近几年来，随着国家农业综合开发资金规模不断扩大，且有偿比例降低，地方配套任务越来越重。虽然我省财政支农支出连续较大幅度增长，但用于农业综合开发的资金远不能满足配套的需要，配套资金缺口近40%。

　　三是任务和目标不明确。一些地方对农业综合开发的目标和任务不明确，把许多不属于农业综合开发的事情往农业综合开发里面挤；一些地方在项目选择上，受各种外界因素影响较大，存在着“人情项目”、“关系项目”、“条子项目”等，造成立项不科学，背离开发目标。

　　四是项目和资金管理存在漏洞。有些地方财政配套资金没有按计划足额落实到位，甚至搞虚假配套；有些地方没有对农民群众进行深入细致的思想发动，导致群众投工投劳不积极，自筹资金难完成，影响了项目建设；有些地方资金管理不严、使用不规范，存在挤占挪用项目资金现象；有些地方擅自调整项目计划，改变资金投向；有些竣工项目由于产权不清，管理不善，致使工程设施、设备损毁严重，工程效益不大。这些问题已经严重制约了我省农业综合开发工作的顺利发展。

　　五是项目县管理难。近年来，国家对新增项目县控制很严，而我省要求实施农业综合开发的县市区越来越多。为了照顾一些市县的实际情况，以往采取项目县挂靠和轮空的办法，化解了部分矛盾。从今年开始，实行国家项目县和地方项目县分级管理的办法。目前，全省农业综合开发县106个，其中，国家项目县90个，省里安排的地方立项县16个。项目县过多，造成投资分散，影响了资金使用效益。

　　二、关于制定农业综合开发条例的必要性和可行性

　　我省农业综合开发存在问题的原因有很多，其中最重要的一点是，农业综合开发工作缺乏法律的规范性。要保持和发展农业综合开发的好势头，解决农业综合开发中存在的问题，必须对农业综合开发进行立法规范。因为，农业综合开发是不同于其他支农行为，也不同于一般意义上的农业开发，具有明显的特殊性。一是开发投入的综合，即财政资金、信贷资金、社会资金、自筹资金等各类资金综合投入；二是治理对象的综合，即在一定区域内集中连片对山水田林路综合治理；三是治理措施的综合，即水利、农业、农机、林业、科技、生态等措施综合运用，实现优势资源、特色资源的综合开发，达到农林牧副渔全面发展，农业综合生产能力明显提高，农民收入显著增加的目的。四是管理模式的综合。即参照世行项目管理模式，实行项目和资金统一管理，资金直接到项目，不逐级分配。所以，对农业综合开发工作的规范性要求更高，对项目和资金管理更严。通过制定地方性法规，把农业综合开发行为纳入法制化、规范化和程序化的轨道，这对更好地发挥农业综合开发的作用是完全必要的。

　　一是促进社会主义新农村建设的需要。党的十六届五中全会明确指出，建设社会主义新农村是我国经济社会现代化进程中的重大历史任务，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，采取综合措施，全面推进农村各项事业的发展。建设社会主义新农村，最基本的要求是提高农业生产力，发展农村经济，改善农民生产生活条件。农业综合开发的主要目标是提高农业生产集约化水平，提高农业综合生产能力，促进农业产业化和农村经济结构的调整，增加农民收入。同时，农业综合开发通过对山水田林路综合治理，完善基础设施，改善村容村貌，美化乡村环境。所以，农业综合开发是建设社会主义新农村的一项重要措施，通过立法规范农业综合开发行为，更好地发挥农业综合开发的实效，是贯彻落实中央关于建设社会主义新农村的具体体现。

　　二是适应加入WTO后农业发展所面临新形势的需要。我省农业和农村经济发展进入新阶段后，农产品供求由相对短缺变为总量基本平衡、丰年有余，并出现阶段性、结构性和地区性过剩；加入WTO后，农产品贸易同时面临着国际国内两个市场的激烈竞争。农产品滞销问题日益突出，农民增收出现了新的困难。农业综合开发从加强农业基础设施入手，提高农业综合生产能力，其投入方式符合WTO的绿箱政策，将成为今后扶持农业的重要途径。因此，尽快制定《条例》，积极与WTO规则相对接，建立持续、稳定增加农业综合开发投入的机制，将十分有利于我省农业基础地位的加强，提高农产品市场竞争力，促进农民增收。

　　三是规范农业综合开发行为的需要。由于缺乏法律的规范，农业综合开发行为随意性较大，中央和省有关农业综合开发政策在实施过程中容易走样。这既妨碍了农业综合开发工作的健康发展，也影响了农业综合开发目标的顺利实现。要切实解决农业综合开发管理中存在的问题，必须用法律规范农业综合开发各环节的工作，做到依法开发，有序开发，高效开发。同时，通过立法规范农业综合开发，保障各类资金配套投入，也有利于进一步争取中央加大对我省农业综合开发的支持力度。

　　四是充分发挥农业综合开发效益的需要。农业综合开发虽然取得了较明显的成效，但从总体上看，农业综合开发综合效益还有待进一步提高。通过法律规范，确保农业综合开发重点符合实际。促进土地治理项目的实施，建设高产稳产、节水高效的高标准基本农田和优质农产品生产基地；促进产业化项目的实施，做大做强龙头企业，推进农业产业化经营；促进引导各类资金投入，加快农业资金的有效整合，提高农业投入资金的使用效益。

　　对农业综合开发进行立法规范，制定《湖南省农业综合开发条例》，是必要的，也是切实可行的。

　　一是现行农业综合开发规章制度，为农业综合开发立法提供了依据。近年来，为了规范农业综合开发项目和资金管理，财政部先后出台了《国家农业综合开发县管理办法》、《农业综合开发项目招投标管理暂行办法》、《国家农业综合开发部门项目管理办法》、《县级农业综合开发工作规程》、《农业综合开发资金报账实施办法》、《国家农业综合开发投资参股经营试点管理办法》、《国家农业综合开发资金和项目管理办法》等一系列规章制度。为了落实国家有关农业综合开发政策，我省根据实际情况，先后制定了《湖南省农业综合开发资金财政报帐实施细则(试行)》、《湖南省农业综合开发县轮换暂停制实施方案》、《关于进一步加强农业综合开发系统管理工作的意见》、《关于进一步规范农业综合开发项目竣工验收工作有关问题的通知》、《湖南省农业综合开发投资参股经营试行办法》等规范性文件。这些规章制度涉及到农业综合开发的方方面面，经受了较长时间的实践检验，为制定《湖南省农业综合开发条例》提供了较好的依据。

　　二是十几年农业综合开发实践，积累了丰富的工作经验，为农业综合开发立法奠定了基础。我省农业综合开发在资金筹集、资金管理、项目选择、规划设计、建设实施、竣工验收及工程管护等方面，积累了许多宝贵的经验，创造了不少好的做法。在农业综合开发工作中，坚持实行以效益选择项目、以资金投入控制项目规模、按项目管理资金的政策；在投资分配上，坚持一步到位、不留机动；在项目管理上，坚持按程序办事，每一个项目都按照申报、评估、选择、审批、实施、验收、管护的程序管理，强调资金跟着项目走，项目按照计划建，各类项目计划一经批复，必须严格遵照执行，不得擅自调整或变更；积极推行招投标制和工程监理制，体现资金投放的公正、公平、公开和建设内容的明确、具体、规范；在资金管理上，坚持实行县级财政报账制，严格按规定程序和手续及时办理农业综合开发资金的报账，实行专账核算、专人管理、专款专用；在检查验收上，坚持引入竞争机制，实行奖优罚劣。这些做法在实践中证明是行之有效的，为我们制定《湖南省农业综合开发条例》奠定了良好的基础。

　　三是兄弟省市在农业综合开发立法方面的成功经验，为我省制定农业综合开发条例提供了有益的借鉴。从外省的立法情况来看，黑龙江省于1994年出台了《黑龙江省农业综合开发条例》，吉林省于2001年出台了《吉林省农业综合开发条例》。这两个省《条例》的出台，严格规范和加强了农业综合开发管理，理顺了农业综合开发机构设置，提高了农业综合开发工作水平，取得了显著的开发成效。同时，其他一些省市也正在抓紧研究出台农业综合开发条例。这为我们借鉴外省经验，提高立法质量创造了有利条件。

　　三、关于农业综合开发立法中涉及的几个主要问题

　　一是农业综合开发概念界定的问题。界定农业综合开发概念需要明确以下几个事项：第一是资金来源。主要包括中央财政专项资金，地方财政配套投入、农民自筹和其它资金；第二是开发范围。主要包括土地治理项目和产业化经营项目；第三是开发措施。主要是集中投入，规模开发，水利、农业、农机、林业、科技、生态等措施的综合运用，山水田林路综合治理，对农业资源综合开发和利用；第四是开发模式。实行严格的项目和资金统一管理；第五是开发目标。主要是加强农业基础设施和生态建设，提高农业综合生产能力和综合效益，促进社会主义新农村建设。农业综合开发范围的界定既要与各相关部门的工作相衔接，又要与各相关部门的职能相区别。这样，可以严格控制农业综合开发在法定范围内进行，防止把所有涉农的事情都往农业综合开发里面挤的做法。

　　二是规范农业综合开发执法主体的问题。鉴于目前我省各级农业综合开发管理部门归属不一，管理方式多样，工作关系不顺的问题。制定农业综合开发条例，要统一规范执法主体，形成上下一致、管理规范、运行高效的管理结构，解决农业综合开发权限不清、职责不明的问题。国务院和省政府“三定”方案已明确由财政部门主管农业综合开发工作，是农业综合开发的执法主体。各市州县农业综合开发执法主体也应当做出统一的规定。在此基础上，要对农业综合开发办事机构进行明确定位，对其职责范围和工作任务做出具体规定。我们建议，参照《湖南省非税收入管理条例》的做法，财政部门是农业综合开发主管部门和执法主体，农业综合开发办公室负责具体管理工作。

　　三是农业综合开发规划与支农资金整合的问题。农业综合开发规划是农业发展规划的组成部分，应当根据农业发展规划进行编制，并与土地利用总体规划，水利、林业、交通以及农业产业化等专项规划相衔接。开发县人民政府应当按照统一规划、统筹安排、集中财力、优势互补的原则，通过规划整合项目，通过项目整合农业综合开发资金等各项支农资金投入。要建立整合支农资金协调机制，制定“分”与“合”相结合的工作责任制度，“分”是指各有关部门按职能、职责对口管理项目资金，“合”是指同一项目区实现项目资金的统一协调、统一管理、相互补充、相互配合，提高资金使用效率。

　　四是规范农业综合开发项目管理问题。在立项方面，要明确农业综合开发项目立项的条件、立项原则、立项程序和立项要求，解决一些地方农业综合开发立项随意性大的状况，防止重跑项目、轻区域规划，重申报项目、轻建设管理的问题。在项目建设和管理方面，要明确项目建设程序，推行招投标制、项目评审责任制、工程监理制、项目和资金公示制，确保工程质量。在工程管护方面，要明晰农业综合开发工程的产权归属，落实管护主体和管护责任，确保工程长久发挥效益。

　　五是规范农业综合开发资金投入和管理问题。要明确地方财政必须按国家政策要求足额安排农业综合开发配套资金，并列入本级财政预算，保障资金落实到位。农民群众作为农业综合开发的受益主体，也要按照 “谁受益，谁负担”的原则，落实必要的自筹资金(含投劳折资)。

　　此外，在制定农业综合开发条例时，还应当注意处理好几个方面的关系，一是地方立法与中央政策的关系。农业综合开发的政策性很强，各级农业综合开发都必须认真贯彻中央政策，而法律具有相对稳定性，不能经常更改。所以，制定条例时，应当对农业综合开发中一些基本的、较长时期内不会调整的事项进行规范。而对一些容易受政策影响的事项，只作原则性规定，不宜过细。二是农业综合开发资金管理与部门预算的关系。根据预算法的规定，本级预算是由本级各部门和单位的预算组成，所以，农业综合开发资金列入本级财政预算，就应当纳入部门预算管理，并接受人大审查和监督。三是落实农民自筹资金与减轻农民负担的关系。农业综合开发是由政府主导的，但又与千家万户相联系，与人民群众的利益息息相关。所以，在项目建设和项目管护等方面，涉及到需要农民出钱出力的，都要考虑到农民的意愿和承受能力。在制定条例时，对农民自筹资金比例应当作出合理的规定。